试论出租车行业发展和管理 12页

'试论出租车行业发展和管理08公共管理13018601017李欢欢摘要出租车行业是第三产业中具有重要影响力的行业，作为城市形象的载体和城市文明的窗口，在完善城市功能、方便群众出行、扩大社会就业等方面发挥着重要作用。长期以来由于由于管理体制不顺、法规滞后、行业定位不清晰等原因，出租汽车行业深层次问题并没有得到根本解决。本文在对我国出租车行业回顾的基础上，对困扰我国出租车行业发展的司机利益、企业暴利、城市黑车、政府寻租等四方面问题进行剖析，指出这些问题之所以存在，在于出租车行业宏观上战略定位不明晰，中观上运营体制不到位，微观上服务质量体系不到位等三方面原因，使得长期以来出租车行业一直表现出“行业管理水平不到位，服务质量水平有欠缺”的发展困局。针对上述问题及其成因，本文认为需要站在统筹城市大交通体系的高度，尊重不同城市出租车发展的历史路径，围绕提高服务质量、理顺司企关系两大核心目标，坚持增量带动存量的渐进性改革原则，重点对出租车行业发展定位、行业监管模式、经营权出让、行业经营模式、出租车监管等方面进行规范，从而推动出租车行业的健康发展关键词：出租车行业管理制度改革 一、出租车行业的发展和存在问题出租车行业已成为我国城市第三产业中具有重要影响力的行业。自1978年我国推行改革开放以来，出租车行业逐渐形成，目前全国主要城市中，出租汽车总数已逾110余万辆，从业人员200多万人，年客运量120亿人次。出租汽车行业具有流动性强、服务范围广、影响面大等特点，在完善城市功能、方便群众出行、扩大社会就业等方面发挥着重要作用，并作为城市的窗口与名片，成为城市一道靓丽的风景线。然而，长期以来由于管理体制不顺、法规滞后、行业定位不清晰等原因，出租汽车行业深层次问题并没有得到根本解决，造成行业管理水平低下、整体服务水平不高，影响了行业健康稳定发展。近年来我国出租车行业出现了诸如出租车公司暴利、黑车大量存在、出租车司机生存状况恶劣等问题。正如国务院参事、北京市人大代表沈梦培所说，出租车行业的管制是“富了公司、亏了国家、坑了乘客、苦了司机”。尤其是自2008年以来，随着城市建设市场化的进一步深入，诸多城市还相继出现了出租车司机停运事件，“集体罢运”、“集体出逃”、“集体休息”、“集体喝茶”事件此起彼伏，使得出租车行业已经逐渐从城市中的一个窗口行业，成为城市发展中潜在的不安定因素，威胁到出租车行业的健康发展。例如,2008年11月3日，新华网、人民网和其他形式的媒体以“罢工”或“罢运”的字眼报道了重庆主城区出租车司机全城罢运事件。11月10日，海南省三亚市两百多名出租车司机因不满承租金高、非法营运车辆多等问题聚集在市政府门口罢运，并提出成立自己的协会来维护权益。11月17H,云南省大理市“挂靠”在大理交通运输集团的个体司机因不满公司一项“客车全部产权归公司所有”的新规定而集体罢运，罢 运事件持续三天后基本得到平息。11月20日，广东省汕头市上千名出租车司机集体罢工。在市政府承诺切实保障出租车司机的合理诉求并打击非法营运行为后，23日汕头市出租车营运秩序全面恢复正常。此外，11月以来，国内媒体公开报道甘肃省永登县、广东省茂名市、湖北省随州市、陕西省周至县等相继发生出租车罢运事件，还有广州、济南等多个城市出租车司机酝酿“罢运”，但因多种原因而流产。尽管停运事件之后在政府主导下，焦点问题得以解决，矛盾得以暂时平息，但长效管理机制并未建立，下一次停运依然可能发生。这反映出各地政府在出租车行业发展中的“重数量、重收费、轻管理、轻服务”的不足，反映出政府在城市建设市场化进程中，在公共服务和管理领域由公司的经营管理权来取代政府的公共管理和监督权的先天性弊端。值得庆幸的是，各地频发的出租车罢运事件已引起社会各界广泛关注、政府及其部门紧急应对，以及人们从不同角度、在不同层面上的对出租车行业发展中的政府管制失灵的深思。如2008年国务院发展研究中心成立专门课题组，对北京、温州、武汉、沈阳、太原、重庆、广州、深圳、郑州等城市的出租汽车发展和管理状况，进行调研，旨在明确出租车行业进一步发展的方向。上海市政府在2009年12月，新制订出台的《关于进一步促进本市出租汽车行业健康持续发展的意见》，旨在构建和谐稳定的行业发展环境，树立现代化大都市出租汽车行业良好的窗口形象，满足市民群众日益增长的个性化出行需求。二、出租车行业问题分类具体而言，出租车行业目前主要存在四方面问题1.司机利益问题政府管制失灵下首先损害的是出租车司机的利益。在政府行政干预 下，致使出租车市场竞争不充分、经营成本上升、价格居高不下、非法炒卖牌照、企业兼并不规范等问题。出租车司机成为了收入低、风险高、社会负担重、不稳定因素多的职业。出租车司机工作时间长,上交费用大，工作环境恶劣的问题极其严重。有些司机的工作时间甚至长达十几个小时，频频出现的司机“过劳死”现象正是这样一种恶劣工作环境下的恶果。出租车司机因此被戏称“新骆驼祥子”。这几年随着市场环境的变化，如国际油价上涨，公司“份儿钱”提高，司机的利润进一步降低，更是大大增加了如出租车司机罢运等群体性事件发生的概率。1.企业暴利问题获得垄断地位的出租车企业是出租车行业管制的直接与最大受益者。在严格的准入管制和特许经营权下形成的出租车企业是一个对出租车运营并没有多大贡献的食利阶层。出租车企业在政府管制政策的保驾护航下，出租车里程价是固定的，不必担心价格波动影响收益；每月收取的管理费用雷打不动，不存在风险；油费、维修费、人工费及部分融资由司机负担，没有必要担心运营成本的增加；资金由银行提供，做无本生意，获取如此之高的暴利，这在任何行业都是极为罕见的。no所谓黑车，是指那些未经政府部门批准，没有取得出租车运营许可证，擅自经营出租车业务的客运车辆。由于政府在出租车行业采取了准入管制和数量管制，正规的出租车数量难于满足市场的需求，于是存在着大量违法经营的黑车。对正规出租车司机而言，他们每月要向公司上交巨额的管理费。而黑车逃避管理以低廉的价格吸引消费者，使得正规出租车空驶率高,正规出租车司机的经营收入下降，打乱了公平竞争的市场秩序。黑车的大量 存在也损害了消费者的利益。由于黑车是非法经营，因此在营运过程中必须留心逃避相关部门的查处，从而使黑车车主精神处于髙度紧张状态，极易诱发交通事故，对消费者的生命安全和财产权利造成损害。4.政府寻租问题在出租车行业的管制政策下，出租车经营企业凭借准入管制和数量控制特别是特许经营的权力，取得了垄断地位，获取垄断利益。政府过度管制的存在是腐败滋生的土壤。出租车企业为了保有垄断利益,在雄厚的财力物力支持下，进行各种贿赂游说活动，诱使管制机关制定有利其利益的政策。在各种原因的共同作用下，行政机关的政策也往往偏向于企业一方，从而使政策往往对消费者团体等不利。正如《公共行政学》一书的作者所指出的那样：“管制机构在执法的过程中时有偏袒企业的行为因此，这种寻租活动的结果使政府公共利益代表的形象受损，造成社会资源的浪费和社会财富的不公平分配，导致整个社会福利的损失。三、出租车行业问题存在原因为了纠正出租车市场政府管制失灵，保证消费者利益，增进社会福利，我国从1996年开始实施日益严格的出租车规制制度，规制内容主要包括进入限制、数量控制、价格管制和质量控制等措施。然而，这些举措并未能导致出租车行业中根本问题的全面解决，出租车行业中“行业管理水平不到位，服务质量水平有欠缺”的问题依然存在。究其原因，主要是在管理中对宏观、中观、微观三方面考虑不足所导致。第一，宏观上，对出租车行业认识和定位不够明确，尤其是出租车行业在整个交通运输组织中究竟处于什么样的位置，出租车行业和公交 系统之间的关系如何，政府监管体系应如何构建等等问题。例如,各地政府监管形式和力度不同，形成了两类监管模式。一是强监管，二是弱监管。从各地的情况来看，政府采取哪类监管方式与经营权的出让方式关系较为密切。强监管模式主要对应于经营权按照资质审批或服务招标方式出让的地区，而弱监管模式主要对应于经营权采取拍卖方式出让的地区。从总体上讲，政府重视监管和采取强监管模式的地方，市场的经营秩序较好，例如上海和杭州。第二，中观上，对出租车行业的运行机制不够明确，尤其是在出租车行业是应该实行公司制还是个体制，营运证有偿还是无偿，经营年限是时段性的还是永久性的，经营跨区域还是区域内，驾驶员是本地人还是外地人等问题不明确。例如，全国范围内，各地经营权和车辆的归属不同，形成了四类经营模式。第一类是承包经营（有些地方也称为“公司自营”），第二类是合作经营（有些地方也称为“租标经营”），第三类是挂靠经营，第四类是个体经营。从大类来看，前两类的实质是公司化运营，后两类的实质是个体化运营。目前，许多大中城市同时具有四类经营模式，小城市相对较为单一。需要指出的是，当前我国不同城市发展水平不同，出租车行业发展路径也不相同，因此在中观问题上往往存在很大的管理思路差异。如果采取一刀切的模式，更有可能导致在某些城市的出租车行业出现严重的管理问题。第三，微观上，对出租车行业的服务质量体系和准入体系不够明确。这主要包括诸如驾驶员的素质、外地驾驶员融入问题、驾驶员是否熟悉城市每一条街道，甚至包括是否懂多种语言，包含方言和手语等。服务意识包括拒载、绕道等问题。这些层面的问题必须与城市的文明水平相一致。当前，不同城市对出租者行业的驾驶员准入政策存在明显的差异。 在实际管理中，任何一个层面考虑不到位就会出现相对应的问题,必须要要结合城市自身发展的实践，综合城市大交通体系的发展水平来统筹考虑。其中，宏观方面的出租车行业战略定位尤其关键。四、出租车行业的管理建议1.明确行业发展定位：大容量公共交通的补充出租汽车行业是人类现代生活的重要组成部分，出租车行业的发展必须考虑到社会福利的最大化，统筹消费者、从业人员、投资者和政府管理部门等所有利益相关者的利益诉求，需要从行业长期发展和社会长远利益的角度考虑出租汽车经营权的性质及其转让方式、行业运营模式、政府管理模式等，这不能仅仅依靠明确出租车产权关系而得到解决。从出租汽车的行业特性和现阶段我国的国情特点出发，应当将出租汽车定位为：满足居民特殊出行需要，是大容量公共交通的补充。这个定位包括两层含意：第一层含意强调它的不经济性。出租汽车是介于大容量交通（比如公共汽车、地铁、轻轨等）和私人交通之间的一种运输方式，相对于私人交通，出租汽车在使用上不具有排他性特征，是供居民出行的一种公共交通工具，属于公共交通的范畴。但相对于大容量公共交通，其不仅使用成本相对较高，对资源环境造成的压力相对较大，而且主要在城市运营，占用的城市道路资源也相对较多，是一种便捷但不经济的公共交通方式。第二层含意强调它的不可替代性。一方面，在大容量公共交通尚没有建立和完善之前，在许多城市特别是在小城市，出租汽车通常成为城市的重要交通工具，在满足居民特殊出行需求中发挥着重要作用；另一方面，即使在大容量公共交通发展较好的情况下，出租汽车仍然是满足居民一些特殊出行需要的公共交通工具，比如去机 场、上医院、到道路不熟悉的地方等等。因此，出租汽车一方面不宜作为主要的公共交通运输方式，另一方面又是不可替代的，宜作为大容量公共交通的补充，纳入综合交通体系,特别是城市综合交通体系之中，统筹考虑，适度发展。2.明确出租汽车行业监管方式：政府特许经营以政府特许经营方式进行监管，意味着政府不仅要对出租汽车的运价、出租汽车数量进行调控，而且要对经营者的经营行为进行必要的和特别的监管。政府究竟应当对出租汽车实行怎样的监管方式，从各国的经验、做法以及各种理论观点来看，迄今为止还没有一种统一的范式和解释。一般许可和特殊许可的城市都存在，不少城市还经历了特殊许可般许可一一特殊许可的反复过程，而且在各种方式下都存在各自的问题。但总体上，无论从国外还是国内来看，实行特许经营的城市在目前占绝大部分。选择什么样的监管方式，既取决于出租汽车行业的一般特性，也取决于出租汽车的发展环境。1.明确出租汽车经营权出让方式：服务质量招标与定价出让相结合政府如何出让出租汽车的经营权，不但涉及到对公共资源的配置是否公平合理，也直接影响到政府的调控手段、监管效果和出租汽车行业的健康稳定发展。出租汽车行业发展和管理中的不少问题，都与经营权出让方式不当有关。首先，是经营权出让的期限问题。经营权出让期限的确定应当有利于政府部门对出租汽车行业的监管。目前部分城市实行的经营权无期限或者永久性出让的做法弊多利少。第一，这种方式导致了经营者对社会公共资源的永久占有，是对公共利益的一种侵害。第二，一旦无限期出 让的经营权成为一种私人产权，政府监管部门就在一定程度上失去了对经营权的约束和管理权限，不利于对出租汽车服务质量的监管。其次，是经营权出让的有偿还是无偿的问题。从各地的实际运行情况来看，如果操作得当，经营权收费可以成为政府调控出租汽车行业盈利水平的一个重要手段。比如，当在现有的出租汽车数量和运价水平下行业利润和收入水平过高，而出租汽车数量和运价调整又受到其他因素限制不能实施时，通过增加经营权收费将超额利润收归公共财政，就是一种合理的选择。因此，对于经营权是否收费和收费标准的问题，不能一概而论，而应当由各城市行业监管部门，会同有关部门按照一定的程序相机决定。最后，是有偿出让的方式问题。从各地的实际经验看，经营权公开拍卖和出价髙者得不是一种好的办法，它不仅容易导致价格过高，给经营造成较大压力，影响服务质量，也会给进一步投放出租汽车数量、政府进行日常服务质量的监管和协调公司与司机的收入分配关系带来困难，同时，还会导致二级市场的高价炒卖，给行业稳定带来一定的隐患。相比而言，一些城市实行的服务质量招标与定价出让相结合的方式更为科学合理。1.出租汽车行业经营模式：鼓励向规范的公司化经营方向发展从我国当前的实际情况来看，所谓公司化经营还是个体经营，其区别主要并不在于是否存在公司，甚至不在于是否有公司参与管理,而在于出租汽车的经营权是归公司还是归个人的问题。事实上，几乎所有实行个体经营模式的城市，都从政策上要求拥有出租汽车经营权的个人必须挂靠到一个公司，接受公司的管理，方可营运。长期以来，针对出租汽车行业司机负担重、工作时间长的问题,不少人主张将经营权归公司所有转变为归司机所有，实行个体化经营。然而，根据实际情况来看，以下几点值得重视：第一，已经实行经营权归个人的城市（比如温州、郑州等），其经营权归属的转变，都不是出 于减轻司机负担或缩减劳动时间的考虑，而是因为以往的公司化经营不规范，公司向司机收取高额抵押金或预付款，造成司机成为实际的出资人，导致在经营权归属上司机与公司产生矛盾，引发群体性事件。政府出于尊重历史和社会稳定的考虑，做出将经营权从公司转变为个人的决定。第二，经营权归司机个人后必须有一系列的制度安排相配套（比如经营权有期限，经营权所有者只能自己开车，不允许雇人开车，经营权也不允许转让，等等），否则经营权转变对改善营运司机劳动和收入状况的作用极为有限。比如在温州，由于经营权采取永久性归个人、允许二级市场转让、允许经营权所有者雇佣司机运营的模式，许多司机得到经营权后很快就变成了老板，或者将经营权高价转让，或者自己不再开车而将车委托、承包给别人经营从而成为食利者，而真正开车的司机的状况不仅没有什么改变，甚至比以前更差。第三，政府监管部门大都认为，实行经营权由公司向个人的转变，削弱了公司的监管能力和积极性，增加了政府的监管难度，从长期来看,必然会对行业运营秩序和服务质量产生不利影响。相比而言，针对过去公司运营中存在的突出问题，另外一些城市,比如上海市、武汉市和广州市等，在继续坚持经营权归公司所有的前提下，按照政府特许经营方式加强对公司的监管，特别是调整了公司同司机之间的利益分配关系，加强对公司和司机服务质量的监管，取得了较好的效果。公司化经营较规范的地方，一方面营运司机的收入状况大大改善，另一方面服务质量也明显提高。从实地调查的总体情况来看，就服务质量和行业稳定性而言，经营权归公司的规范的公司化经营模式，总体上好于经营权归个人的挂靠公司的经营模式。这其中一个很重要的辅助措施在于是否限制外地司机进入出租车行业。例如上海市和北京市就严格规定只能本地人从事出租车行业，并同时参照社会平均投资收益率调控出租汽车行业的赢利水平，参照当地社会平均工资水平调控司机的平均劳动所得，因此对公司化经营起到了较好的支撑。nn1.明确“黑车”与非法营运的管理：打击与疏导相结合 “黑车”普遍存在、非法营运屡禁不止，长期以来严重影响我国出租汽车行业的发展秩序。特别是在目前实行较为严格的出租汽车数量管制和存在较大就业压力的背景下，“黑车”的产生有着强烈的利益驱动。加上由于合法营运出租汽车不能覆盖和满足一些边缘区域和一些居民的特殊需求，为“黑车”的存在提供了巨大的空间。在各种类型的“黑车”中，伪造运营证照的“套牌车”、“下线车”、“巡游”的私人轿车等，直接与正常的出租汽车形成竞争，极大地破坏了运营秩序，产生了严重的不公平竞争，也给乘客的利益带来严重的危害，并成为导致出租汽车司机不满，甚至引发群体性事件的重要因素，必须严厉打击。五、结语出租车行业是城市文明的窗口，是城市形象的载体，是促进经济文化交流的纽带，是投资环境的组成部分，其服务质量的优劣，管理水平的高低，行业形象的好坏，折射出这个城市的文明状况，影响着城市的声誉。出租车行业已经和城市发展以及居民的生活息息相关。作为城市大交通体系的重要组成部分，出租车行业中存在的问题，也要从城市发展的全局来统筹把握。在进一步推动出租车行业健康发展过程中，要坚持科学发展观，以人为本，将化解行业管理中存在的不稳定因素和促进行业长期持续健康稳定发展结合起来，围绕提高服务质量、理顺司企关系两大核心目标，坚持增量带动存量的渐进性改革原则，通过明确发展方向、完善政策法规、规范经营权管理、整顿运营秩序、优化经营模式、调整运力结构、理顺管理体制、改善监管方式，形成定位合理、规范有序、服务满意、监管有效、和谐稳定的出租汽车行业发展格局，有效发挥出租汽车在综 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