我国城市公交服务公私合作机制ppp的实践研究以公共汽车客运行业为例 60页

'国内图书分类号：C93学校代码：l0079国际图书分类号：351密级：公开管理学硕士学位论文我国城市公交服务公私合作机制(PPP)的实践研究——以公共汽车客运行业为例硕士研究生：李希酷导师：王伟副教授企业导师：申请学位：管理学硕士学科：管理学专业：行政管理所在学院：人文与社会科学学院答辩日期：2014年3月授予学位单位：华北电力大学万方数据 ClassifiedIIldex：U．D．C：ThesisfortheMasterDegreeResearchonPublic—PriVatePartnershipMechanism(PPP)ofUrbanBusSerVicesofChinaCandidate：LiXizheSuper讥sOr：W锄gWeiSchool：SchoolofHumaIlitiesandSocialSciencesDateofDefense：March，2014Degree-Conferring-Institution：NortllChinaElectricPowerUnivers时万方数据 华北电力大学硕士学位论文原创性声明本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文《我国城市公交服务公私合作机制(PPP)的实践研究——以公共汽车客运行业为例》，是本人在导师指导下，在华北电力大学攻读硕士学位期间独立进行研究工作所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。作者签名：考备钰日期：≯l"年弓月彩日1华北电力大学硕士学位论文使用授权书《我国城市公交服务公私合作机制(PPP)的实践研究——以公共汽车客运行业为例》系本人在华北电力大学攻读硕士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归华北电力大学所有，本论文的研究内容不得以其它单位的名义发表。本人完全了解华北电力大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版本，同意学校将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，允许论文被查阅和借阅，学校可以为存在馆际合作关系的兄弟高校用户提供文献传递服务和交换服务。本人授权华北电力大学，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、可以公布论文的全部或部分内容。本学位论文属于(请在以上相应方框内打“√”)：保密口，在年解密后适用本授权书不保密口储虢新拢日期：少l丫年弓月％日翩签哆磅嘴疆l峰每弓乒刁万方数据 华北电力大学硕士学位论文摘要近年来，随着世界各地都将公私合作机制引入公共服务领域，我国的城市公共交通也开始探索新的改革路径。本文试图构建一种适合中国改革需要的城市公交服务公私合作关系。首先，对关键概念进行概述，明确我国城市公交服务的现状及特征、优势以及改革中存在的问题。其次，对历年来我国城市公交服务公私合作改革的成功经验进行总结，对失败教训认真反思。再次，将视角转向国外城市公交服务公私合作机制的改革，并对国外城市公交服务公私合作关系的历史渊源、发展现状以及若干典型的改革实践案例进行探讨，总结出对我国的启示。最后，对如何改进、完善我国城市公交服务公私合作机制提出针对性建议。作者认为，我国城市公交服务公私合作机制的改革道路是曲折的，但前途是光明的。只有结合我国国情，发挥政府监管作用下的公私合作机制，并针对我国现今存在的问题做好各项配套改革措施，才是适合我国公交服务改革的最佳道路，也是使多元化资本广泛地进入城市公交服务领域的最佳方式。关键词：改革；公私合作机制；公共汽车行业万方数据 华北电力大学硕士学位论文AbstractInrecentyears，wimtherapiddeVelopmentofsociet)，andeconomy，thepresenturbanpublictraIlSportserviceinCKnacannotsatisfythepublic’sincfeasingIyhi曲errequirementforit．Witllref．erencetothestudyacllievementhomeaIldabroad，basedt11e廿leoriesofnewp01iticalecon01nics，publicmanagementaIldeconomics，takingtheresourceattributesof眦．banpublic位msportsen，iceasmestartillgpointandsystemof劬anpublic仃aIlSportserviceastlleaxis，tllep印erstudiesurbaIlpublic仃ansportseⅣiceinChinaandpublic-privatepamerShip．FirStofall，mepaperconductsageneralsun，eyofthebasicmeoriesofurbanpublic仃a11spoIrtservicesandpublic—pmatepamlerShip．Secondly，也epaperreflectsonChina，smarket耐ientedrefomofurb她public仃￡msportservice，based0ntllepracticemarket—orientedrefo册ofⅢballpublic仃锄sportservicespresentinCllina．TheIl也epaperdiscussespublic．pmatepartnerS螂ofurb孤public唧rtsenriceabroadandSuggestssomereferentialeXperience．Lastbutnotleast，thepaperadVicessomecopings舰tegiesformeimplementationofpublic—priVatepar缸1ershipofChina。Keywords：refo肌；public-priVatepannership；urbanpublictransponservice万方数据 华北电力人学硕士学位论文目录摘要．IAbstractII第1章绪论．．11．1问题的提出11．2国内外研究动态11．2．1国外研究动态．11．2．2国内研究动态．21．3研究重点与难点．31．3．1研究重点．31．3．2研究难点．31．4思路框架与研究方法41．4．1思路框架．41．4．2研究方法．41．5本章小结5第2章我国城市公交服务引入公私合作机制的必要性与机会分析一62．1我国城市公交服务行业概况62．1．1概念界定．62．1．2我国城市公交服务行业的特征和现存问题．72．2公私合作机制82．3我国城市公交服务发展公私合作的必要性与机会分析92．3．1我国城市公交服务引入公私合作的必要性．92．3．2我国城市公交服务引入公私合作的机会分析102．4我国城市公交服务发展公私合作已具备的政策环境．1l2．4．1政府市场监管政策112．4．2投资体制政策ll2．4．3企业改制与产权转让政策122．5城市公交服务公私合作中公共部门和私人企业的关系．．122．6本章小结一12第3章我国城市公交服务公私合作的实践现状及案例分析143．1我国城市公交服务公私合作实践的总体现状．．143．2我国城市公交服务中公私合作机制的三种类型一153．2．1外包类．．153．2．2线路特许权经营163．2．3私有化改造173．3我国城市公交服务公私合作实践的案例分析．．183．3．1湖北十堰市公交全资民营化改革183．3．2成都市出让公共汽车线路的特许经营权193．3．3香港九龙巴士控股深圳公交203．3．4香港私营巴士213．4我国城市公交服务公私合作发展实践的评价．．223．4．1我国城市公交服务公私合作实践的优点23万方数据 华北电力大学硕士学位论文3．4．2发展中存在的问题243．5本章小结．．27第4章国外城市公交服务公私合作的应用案例分析284．1国外城市公交服务公私合作机制的类型．．284．1．1竞争性招标284．1．2特许经营294．2国外城市公交服务公私合作改革的成效．．294．3国外城市公交服务公私合作的应用实例．．304．3．1英国的城市公交服务公私合作机制304．3．2法国的城市公交服务公私合作机制314．3．3德国的城市公交服务公私合作机制334．4国外城市公交服务公私合作实施的特点及启示一354．5本章小结一36第5章完善我国城市公交服务公私合作的对策建议375．1完善利益机制．．375．1．1建立合理的利益共享和风险分担机制375．1．2建立合理的资金回报机制395．2推进法制化建设一425．3提高政府的管理能力．．445．3．1转变管理理念445．3．2明确管理职能445．3．3树立良好的信用体系465．3．4加强惩罚措施465．4本章小结．．47第6章结论48参考文献．．49攻读硕士学位期间发表的学术论文及其它成果．．52致谢．．53万方数据 华北电力大学硕士学位论文第l章绪论“公私合作机制”的概念虽然还比较新，但它的应用实际．卜已经有很长的历史了。从20世纪70年代到80年代初期，西方国家掀起了一轮国有企业的变革与私有化浪潮。此次私有化浪潮通过将国有企业部分出售、全部出售和关闭等方式，使国有经济占国内生产总值的比重逐步下降，并且涉及的范围非常广泛，几乎包括所有的政府垄断部门。这次变革的重要意义和特别之处在于，它不仅仅限于国家退出以前由私人部门主导的领域，而且在一些传统由政府提供服务的公共领域也通过创新手段，引入私人资本。1．1问题的提出随着私人参与的不断增加，其参与方式也在不断发生变化和创新。从私有化(Priva蛐n)到强制竞争性招标(Coml“sowCo删tiveTend舐ng)，从公共服务的外包(C蛐哦血gout)到鼓励私人投资行动(PrivateFin强ce111itiative)，公共部门的理论家和改革者不断实践着利用私人参与重塑公用事业部门乃至整个政府部门的理念和方法。公私伙伴关系的概念和理论正是在这样的背景下兴起和发展起来的。20世纪90年代，英国率先提出了公私伙伴关系的概念，继而在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰等主要西方国家得到了广泛的响应。迄今为止，PPP已经在全世界范围内得到了广泛的应用。其应用范围已从道路、桥梁、隧道、港口、轨道交通、供水、供电、燃气、电信、垃圾处理等传统公用事业领域扩展到大型信息技术系统的提供、监狱的建造和运营、学校和医院的建设和运营甚至航天、国防等更为宽广的领域。【I】本文的研究重点是我国城市公交系统中公共汽车客运服务的公私合作机制。1．2国内外研究动态1．2．1国外研究动态国外的城市公交兴起子19、20世纪之交，在最初的几十年内，城市公交服务主要是由受管制的私人部门提供的。管制的常规模式是城市公交运营商经政府许可进入市场，并按照政府交通管理机构确定的线路、票价和服务标准提供交通【11王圆．城市公共交通行业的产业组织分析【D】．西安：长安大学，2007万方数据 华北电力大学硕士学位论文服务。在20世纪40年代，大多数发达国家的城市公交服务完成了由受管制的私人提供到公共垄断提供的转换。这一转换除受到经济学中自然垄断理论的支持外，还与私人轿车的普及和某些国家的国有化政策与票价管制有关。之后，公共垄断演变为世界上通行的城市公交政策模型。特别是在第二次世界大战结束至20世纪80年代之前这一时期，世界上大部分国家，不论是发达国家还是发展中国家，也不论是资本主义国家还是社会主义国家，城市公交服务大多由公共部门经营，私人部门的进入是受到严格限制的。各国的城市公交基本上都是受政府直接管理、由公有企业垄断经营的，不对民间资本开放，也缺乏竞争机制，城市公交服务的质量、城市公交企业的运营效率和经营效益都比较差。【2】在20世纪80年代以后，为了提高服务质量、改善经营效益和缩减财政补贴，这些国家和地区的城市公交服务都经历了一个从垄断到竞争、从公营到民营的改革过程。一些国家和地区的政府部门逐步开放了城市公交服务市场，采取措施吸引和鼓励非政府资本进入公共交通的建设和营运领域，引入新的竞争者，强化和规范城市公交营运者之间的竞争。在此期间，放松管制与公私合作的竞争性招标成为城市公交政策的主流观念。1．2．2国内研究动态我国的城市公交企业是在高度集中的计划经济体制下发展起来的，并将城市公交定位为公共服务性事业，采取垄断经营、政企合一的管理体制，城市公交一直处于低效运营状态。企业的主要经营活动受政府控制，如增加运营车辆、新增运营路线等。在这种体制中，不存在由多家企业的平均成本所设定的社会成本。由于企业承担的公益性职能的不明确和垄断性经营，导致了企业的政策性亏损掩盖经营性亏损，也掩盖了管理薄弱和经营不善。由政府进行投资运营的模式在实践中被证明缺乏推动行业发展的激励机制和有效的约束性。【3】进入21世纪以来，我国城市规模迅速向外扩张，为满足快速增长的公交出行要求，迫切需要投入大量的资金建设公共交通设施。对于我国的城市公共交通，其发展面临的最大障碍之一是资金的不足。由于公共交通的投资主体是城市政府，政府只能根据每年的财政状况考虑公共交通的发展建设资金和补贴，而事实上，地方政府的财政资金也是捉襟见肘，常常由于财政预算的吃紧而使补贴不到位。这不仅加剧了企业的经营困境，政府也背负着巨人的财政负担。2003年，城市公共汽车企业的亏损面约为58％(扣除政府补贴)，政府给予伞围常规公交【21孙延华．国有林区城镇公用事业民营化研究【D】．哈尔滨：东北林业大学，2008【31牛翠兰．城市公共交通补贴机制研究[D]．西安：长安大学，2008万方数据 华北电力大学坝士学位论文企业的财政补贴总额为19．5亿元，对轨道交通的财政补贴为2．9亿元。【4】资金短缺已经成为制约公交发展的主要瓶颈之一，由政府包办、有多少钱办多少事的体制远远不能满足公共交通行业快速发展的需求。在经济高速发展的背景下，我国政府的公共管理方式迫切需要进行深刻的变革。随着我国经济体制改革的进一步深入，国家开始逐步减少对基础设施领域的国有资金投入，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务价格。这也使得政府财政资金以外的各类资本面临更多地投资于基础设施的机会。1．3研究重点与难点1．3．1研究重点本文意在通过论述公私合作机制在我国的理论依据、产生背景、动因及意义指出公私合作机制是我国公交改革的理想模式，并系统地分析、研究如何能更好地实施这一机制。要想使改革获得预期效果，必须在结合我国的实际国情基础上对公私合作机制模式进行深入分析。通过对我国公交改革实践中主要采取的三种模式进行总结，分析得出其中的异同。最后着重通过对比中外公私合作制的实践，提出保证我国城市公交服务公私合作机制改革取得理想成效的关键是有效发挥政府的监管作用，并进一步指出应该如何完善、推进我国的公交服务公私合作机制的改革，给出相应的对策建议。1．3．2研究难点1、明确定义有难度。研究公私合作机制在我国城市公交服务公共汽车客运行业的实践是本文的核心，并围绕这个机制尽可能得出一个系统的理论。但是我国学术界目前并没有给其作出一个明确且能被广泛认可的定义。这就需要作者搜集足够的资料，并借鉴学术界权威理论的研究成果，结合我国的实践，总结归纳出一个适合我国国情的定义。2、资料收集有难度。资料的相对有限是我在论文中遇到的最大困难。原因如下(1)虽然中国对公共服务市场化有些研究成果，但是公私合作机制研究的成果很少。(2)由于本文通过引用大量国内外案例，最后得出分析结论。所以怎样得到这些有关城市的公交服务改革的资料成为困扰我论文写作的一大难题。【4】董砚宝．我国城市公交民营化的问题及对策研究【D】．青岛：中国海洋大学，20lO3万方数据 华北电力大学硕士学位论文1．4思路框架与研究方法1．4．1思路框架图1．1思路框架图1．4．2研究方法(1)文献研究法。本文试图通过查阅大量资料、阅读大景书籍，在分析国内外PPP模式在公交服务系统公共汽车客运服务领域应用的成功与失败案例的基础上，总结出PPP模式在我国公共汽车客运服务领域应用的理想模式，并结合实际从多个角度找到应对策略。(2)案例比较分析法。本文通过比较、分析国内外不同城市的PPP模式在4万方数据 华北电力大学fI贝士字位论文公共汽车领域的应用案例，米归纳总结出PPP模式在我国公共汽车领域应用中产生的问题以及改进的策略。本文通过对比分析香港、十堰等我国城市公交服务市场化改革和诸如英国、德国、法国等国外城市公交服务公私合作机制改革的不同之处，总结出导致改革不同结局的原因，并借鉴国外的成功经验。1．5本章小结本章为全文的绪论部分，开篇点明文章研究内容。先介绍研究背景、国内外研究动态，罗列出前人研究成果等，接着指出研究着重强调的内容与遇到的困难。最后给出文章思路框架即研究脉络与采用的研究方法，便于读者了解行文结构。万方数据 华北电力火学硕士学位论文第2章我国城市公交服务引入公私合作机制的必要性与机会分析城市公共交通是城市的重要基础设施之一，维系着城市功能的正常运转，也是城市社会和经济赖以生存、发展的基础，在国民经济发展中占有重要地位。城市公共交通的基本任务是：以营运为中心，组织和经营城市公共交通运输业务，为乘客提供安全、便捷、舒适、准时的乘车条件。【5】2．1我国城市公交服务行业概况2．1．1概念界定城市公共交通运输方式可以分为常规公共交通方式和轨道交通方式：(1)常规公共交通方式，主要是公共汽车、公共电车以及无轨电车、轮渡、小型公共汽车(中巴)、出租汽车等。(2)轨道交通方式，包括有轨电车、轻轨交通、地卜．铁道、市郊铁路，单轨跨座式或悬挂式轨道交通系统。地铁、轻轨、市郊列车是目前轨道系统的三个主要子系统。【6】本文所讨论的城市公交服务主要是包括城市公共交通运输方式中的常规公交系统，即利用城市公共汽车、公共电车、小型公共汽车等工具提供的客运服务。表2．1丰要城市公交工具的技术经济参数比较【5】于晓丽．城市公交行业市场化路径选择问题【D】．天津：天津商业大学，201l‘61王小青．论基础设施建设项目民营化[D】．北京：中国人民大学硕士论文，2006万方数据 华北电力火学硕士学位论文2．1．2我国城市公交服务行业的特征和现存问题我国城市公交服务的主要特征是：(1)资本密集性和沉没成本性。相对于一般工商企业，城市公共交通企业属于需要大量投资的大型资本密集型企业，而且大部分城市公共交通投资都具有沉没成本的特性。(2)自然垄断性。只有通过路网和特定场站才能进行交通运输服务，资产专用性是其最显著的特征，即只能用于传输特定服务：服务区域是特定的，不具有流动性、不能转移。市政公用基础设施都具有网络服务性质，即投资一旦完成，随后的产品或服务流量越大，平均成本就越低，边际成本呈递减之势，规模效益明显。规模经济使得市政公用设施由一家或少数几家企业经营比多家企业同时经营更符合社会经济效率原则。(3)公益服务性与外部经济性。公益性体现为：公共交通服务是为满足城市居民及流动人口出行的需要提供出行服务，是针对所有城市居民的普遍服务，并不像普通产品那样具有特定的消费群体；公共交通肩负着解决无力承担私人交通出行费用的人群的出行，维护弱势阶层利益，体现社会交通公平性。城市公交是维系城市正常运转的基本公共服务，通常具有很强的积极外部性，所产生的外部经济效益远大于内部经济效益。(4)不可替代性。现代生活离不开公共交通工具，需求弹性小。生活在城市里的居民对公共交通提供的产品和服务具有相当大程度上的依赖性，虽然私人交通与公共交通在一定程度上具有互补性，但在价格、品质、提供普遍服务等方面差距甚大，实际上的可替代性仍然较小。(5)接受公共监管。投资庞大与沉没成本特性使政府必须赋予企业相当的独占经营地位，以保护企业免遭过度竞争。但独占经营对经营效率以及消费者利益可能产生不利影响，而城市公交服务所具有的公益性与基础设施性又使得政府不得不采取措施，以确保使用者的利益及其他社会大众的利益，并配合推行政府的各种政策目标。因此，政府基于保护企业、使用者以及社会人众的需要，要对城市公共交通企业实施严格的监管。一般来说，企业加入和退出营业、营业地区与营业项目、运价、服务水准、利润水平、设备等，均应列为政府监管之列。我国公共交通现存问题主要有：(1)公共交通供需矛盾大，主要表现为供给不足、票价过高无法有效供给以及服务质量供给不足等方面。(2)政府垄断经营和服务供给低效率。这是由政府的天然缺陷造成的，传统的公共部门直接提供城市公交服务有一定的优势，可以在城市公交服务供给中不受部分公众偏好的影响，可以照顾到广大公众的福利不会有供给歧视等。但是同时这种体制有着明显的弊端，存在劳动成本高而政府财政有限，效率、产品和服务质量低下等问题。(3)政府财政压力巨大，政府财政有限，常常处于入不敷出的境地，举步维艰。7万方数据 华北电力大学硕士学位论文表2．22012年按城市规模类型分类的公共汽车客运总量客运总量(万人次)城市类别合计公共汽车其中小公共汽车小公共汽车所r寸公汽客无轨电车运量比讴(％)全国3431887．5333287839815111．9599009．2超火城市1733236．7165955397480．335．8773684．07特大城市676767．1l65158260427．199．2725185．13大城市496843．49496843．584614．2117．03中等城市425880．21425880．2121523．728．53小城市374287．54373837．5181650．748．60450资料来源：建设部综合财务司，《中国城市建设统计年报》，2012年2．2公私合作机制20世纪70年代以来，一些经济发展市场化程度较高的欧美国家兴起了公共服务民营化(Privatization)的浪潮，通过大规模地运用私营部门的力量来满足公众需求。在各国基础设施的建设和运营过程中，Public—PrivatePannerships(下文简称PPP)获得了广泛应用，这种模式既顺应了转变政府职能的呼声，提高了公共服务的供给效率，又保留了政府对关系国计民生的公共部门的控制权。20世纪80年代以后，英国撒切尔首相和美国里根总统先后推行了激进的民营化运动。受英国的影响，许多西方工业化国家开始了民营化进程，而且很多东亚和拉美的发展中国家也步其后尘。在各国民营化的实践中，PPP遍地开花。◎⑩⑩图2．1公私合作机制典型结构图根据学术界中普遍认可的定义以及各国的相关经验，我们可以给公私合作伙伴关系做出一个概括性的描述：一般而言，公私合作伙伴关系是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。我国PPP模式中的公共部门是指政府、公用事业管理部门、事业单位等公共项目的发起主体或投资主体；私人部门界定为企业、公司或个人等参与公共项目的投融资主体。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确定。在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥万方数据 华北I乜力大学帧士学位论文各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。伙伴关系的形式非常灵活广泛，包括特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让或者对私人开发项目提供政府补贴等，不同形式下私人部门的参与程度与承担的风险程度各不相同。在PPP的框架下，一些原来由公共部门承担的工作转移到了私人部门，但公共部门始终承担着提供公共物品和服务的责任。2．3我国城市公交服务发展公私合作的必要性与机会分析2．3．1我国城市公交服务引入公私合作的必要性我国城市公交服务引入公私合作机制的必要性主要有：(1)缓解公共交通的供需矛盾。进入21世纪以来，我国成为世界上经济发展最快的国家之～，城市化进程也进入高速发展时期，城镇数量增多，城市人口急剧膨胀，城市规模急剧扩大，出行需求总量迅速增长。我国的城市公交企业是在高度集中的计划经济体制下发展起来的，企业主要的经营活动受政府控制。我国公交行业在整体上存在服务总量不足、服务质量较低的问题，公共交通单一的集权化供给模式难以满足社会出行大量的多样化需求。(2)引入竞争机制，提升企业经营效率和服务水平。公共交通行业在特定区域内具有垄断经营的特征，不存在由多家企业的平均成本所决定的社会成本。这样，企业的实际成本就成为了“社会成本”。以此作为定价的基础，企业增加的成本可轻易转嫁出去。由于企业承担的公益性职能的不明确和垄断性经营，导致了企业的政策性亏损掩盖经营性亏损，也掩盖了管理薄弱和经营不善。国家包起来的机制必然形成企业经营上的依赖性，缺乏降低成本、提高生产效率的动力，无可避免地派生出公交运力利用上的低效和企业经济效益的低效。由政府进行投资运营的模式在实践中被证明缺乏推动行业发展的激励机制和有效的约束性。【7】私营公交公司的进入实质上打破了政府的垄断经营，带来了私营公交公司以及公营公交公司之间的竞争，有利于公交企业降低成本、提升服务水平、提高资金利用效率、鼓励新技术的应用和推广。(3)减轻政府的财政负担，打破资金瓶颈。吸引民间资本进入，以弥补政府部门建设资金的不足，缓解财政负担，这是向私营经济放开公交领域的最初动机。我国交通设施建设每年都需要巨额投资经费，但是政府的财政预算十分有限，需要有的放矢的分配在公共领域的各个方面，这时就面临巨人的投资资金缺口。9万方数据 华北电力大学硕士学位论文政府财政资金不足可以通过在公交领域弓l入民问资本的方式来解决，这一方式普遍被认为是最有效的方式。．表2．3不同时期中央财政拨款占全国f}了政发施固定资产投资的比重1981年1991年2001年2007年全国市政固定资产投资(A)20．0169．92351．96283．5-I-央财政拨款(B)5．38．6104．977．3B／A比童26．5％5．O％4．0％1．2％根据《中国城市建设统计年鉴》(2007)整理2．3．2我国城市公交服务引入公私合作的机会分析在我国“公交优先”战略的指导下，各城市也都把大力发展公共交通放在了重要的位置上。2004年上半年，建设部发布的《关于优先发展城市公共交通的意见》明确提出了“优先发展城市公共交通的发展战略”。其中提出我国将争取用5年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通中的主体地位。特大城市将基本形成以大运量快速交通骨干、常规公共汽电车为主体、出租汽车等其他公共交通方式为补充的城市公共交通体系，城市公共交通在城市交通总出行中的比重要达到30％以上。大中城市将基本形成以公共汽、电车为主体，出租汽车为补充的城市公共交通体系，城市公共交通在城市交通总出行的比重在20％以上。公共交通行业属于非周期性行业，企业经营业绩受国家宏观经济调控的影响比较小。目前我国正在不断加大包括公交在内的市政公用设施业对内外资本的开放程度。同时，由于政府目前积极发展和扶持城市公交行业，各地国有公交企业正在酝酿新一轮以规模扩张和产业重组为主题的改革，这都为私营企业的进入提供了更大的契机。【8】受益于我国经济的快速发展、城市化进程步伐加快、居民出行率稳步提高，公交运输将保持稳定的业绩增长，同时由于经营中现金交易的特性，公交行业能保证较为稳定的现金流。此外，针对经营性亏损和政策性亏损难以区分的问题，各地以推广IC卡为契机，推动公交票价的改革，将进一步创造有利的投资吲报环境。综上所述，按照“公交优先”战略，结合我国高速发展的经济形势，我国城市公交行业引入公私合作机制将面临非常好的发展机遇。‘81崔玉洁．我国城市公交行业民营化问题研究【D】．上海：华东师范大学，2010lO万方数据 华北电力大学硕士学位论文2．4我国城市公交服务发展公私合作已具备的政策环境政策环境是公私合作机制在公共服务项目中得以应用的前提条件，公共部门不存在完全竞争的市场基础，对私人部门来说，市场准入的政策门槛较高，一定需要相应的政策环境的支持才能得以进入公共服务领域。2．4．1政府市场监管政策公用事业的自然垄断特点是政府监管的主要原因。公交监管模式属于全程不全网行业，即公共交通的运营不完全依赖于整个网络，它只依赖于公路网络中的某些线路。监管的内容可以分为三个领域：准入、价格与普遍服务。市场准入是一种行政许可行为。行政许可一般分为两类，一是特殊许可，即一般所说的特许经营权；二是普通许可。公共交通的自然垄断特征决定了准入的方式只能是特殊许可——特许经营。建设部在《关于优先发展城市公共交通的意见》中要求实行城市公共交通特许经营制度，逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。在我国许多城市的地方公共客运交通管理条例中也规定公共汽车电车线路实行专营权管理制度，线路经营权实行有偿出让。价格监管。价格豁管主要是对那些经过特许而进入市场、提供垄断性服务的运营商的服务收费水准及收费结构所进行的控制，是整个监管的核心内容。价格监管机制主要有两种形式：一种是成本加成机制，又称投资回报率监管。另一种是价格上限机制。在我国对市政公用行业产品价格监管的实践中，基本上采取“成本加成机制”，即“根据行业平均成本并兼顾企业的合理利润来确定市政公用产品或服务的价格(收费)标准”(《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》)。普遍服务。普遍服务是指特许经营者在任何地方，以可承受的价格向每一个潜在消费者提供必需的服务。普遍服务体现了产品的公益性。《关于优先发展城市公共交通的意见》中明确了公共交通要解决无力承担私人交通出行费用的人群的出行问题，体现了普遍服务的原则。2．4．2投资体制政策城市市政公用事业市场化改革的实质性推进，很大程度上是由投融资体制改革所带动的。2001年12月11日，国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要逐步放宽投资领域。除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入：鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公万方数据 华北IH力大学硕士学位论文益事业项目建设。2．4．3企业改制与产权转让政策十六届三中全会的“决定”提出要大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。股份制由以往是公有制的一种实现形式变为主要实现形式，这一重大变化将使国有企业股权多元化的速度大大加快，为民营企业和外商进入国有市政公用设施企业投资创造了更多的机会。混合所有制经济的提法，使“公”与“私”不再是对立关系，而是把两者结合起来，这对于市政公用行业建立“公私合作”的经营体制有特别重要的指导意义。在2013年11月召开的十八届三中全会公报指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定作用。建设部在《关于优先发展城市公共交通的意见》中提出，对国有城市公共交通企业改革，在产权明晰的基础上，引导社会资金和国外资本参与企业改革和重组，优化企业的资本结构，实行投资主体多元化。2．5城市公交服务公私合作中公共部门和私人企业的关系公共部门与私人企业合作模式是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作方可以达到与预期单独行动相比更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人，而是由参与合作的各方共同承担社会责任和投资风险，共享收益。公共部门与私人企业的合作关系见图2．2。广一提出需求—+一黜潞徘监1．_—投资建设经营—J一消费并支付使用—◆图2—2公共部门和私人企业的关系图2．6本章小结本章主要内容为介绍我国城市公交服务引入公私合作机制的必要性，即回答万方数据 华北电力大字坝士学位论文“为什么要引入”这一问题。开始先总括我国城市公交服务行业，并指出其行业特征与现存问题。其次简单介绍何为公私合作机制。在“现存问题”的铺垫下，重点介绍我国城市公交服务改革引入公私合作机制的必要性及机会分析，接着表明我国已具备相关的政策环境，引入公私合作机制的时机已经成熟。最后，将我国城市公交服务与公私合作机制结合起来，以流程图的形式给读者展现出公私合作机制中，公共部门与私人企业的关系，以及关系是怎样建立起来的。万方数据 华北电力大学硕士学位论文第3章我国城市公交服务公私合作的实践现状及案例分析随着城市经济的持续快速发展和市场经济体制的建立，城市公交行业也在发生着深刻的变革。但是由于公交行业的特殊性，并没有一个固定的改革模式可供参照，各地的公交系统都是在改革的道路上不断探索前进。行业垄断和区域垄断逐渐被打破，各地纷纷放开公交运营市场，出台相关政策，以鼓励各种资本进入公交运营市场。3．1我国城市公交服务公私合作实践的总体现状随着我国城市经济的持续快速发展和市场经济体制的建立，城市公交行业也在发生着深刻的变革。但是由于公交行业的特殊性，并没有一个固定的改革模式可供参照，各地的公交系统都是在改革的道路上不断探索前进。行业垄断和区域垄断逐渐被打破，各地纷纷放开公交运营市场，出台相关政策，以鼓励各种资本进入公交运营市场。对于从事城市公交运输的企业，由于具有一定的公益性质，因此我国政府还是倾向于内资管理，所以外资进入步伐并不算快。目前，进入我国公交市场的外资主要以同内地公交企业进行合资合作的方式进行，尚未有外资独资公交企业。目前进入内地的外资企业主要是中国香港公交公司，例如冠忠巴士、九龙巴士、新世界巴士以及雅高等都已经进入内地公交市场。表3．1外资进入我国城市公交行业的范围和方式外资公交公司进入城市合作形式中国香港九龙巴士控股有限公司无锡、深圳、北京、大连、天津合资、合作、参股中国香港百利宝亚洲实业有限公司北京合资、合作中国香港雅高企业集团有限公司泰州、南京、万州合资中国香港白j§集团南宁、广州、合肥合资、合作中国香港新世界第一巴士服务有限公司昆明合资冠忠巴士上海、广州、重庆合资、合作公共交通的公私合作机制在各地推进的广度和深度是不平衡的。在大城市和经济较为发达的地区，私营机构参与的程度较深，往往利用地方国有大中型公交企业改制的契机，通过参股、收购等形式，组建合资、合营公司，甚至完全私有化。在较小的城市和经济欠发达地区，私营机构参与公共交通的建设运营还不太14万方数据 华北电力大学硕士学位论文规范，参与的形式以租赁、承包经营、内部职工参股、股份合作等为主。3．2我国城市公交服务中公私合作机制的三种类型依据国内目前的应用现状，并借鉴世界银行和加拿大PPP国家委员会等的分类方式，我认为我国的PPP可以按如下方式分为三类，社会资金参与程度由低到高递进，见下图3．1。低PPP类型社会资金参与程度分私有化兀全私有化古同图3一lPPP的．j级结构分类法3．2．1外包类外包类PPP项日一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责]：程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。一般包括服务承包与租赁承包两种方式。服务承包合同是政府出于提高效率、降低成本的目的，将公交服务通过建立服务质量合同的方式交给私人经营者去实施，其运营和服务接受公交公司的统一管理。这种制度引入了私营企业的商业化管理经营，社会资金获得了一定的自主权。在这种模式中，政府部门负责投资并拥有产权，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能并得到固定的费用，承担的风险较小。采用外包模式能够引入竞争，利用私人部门的技术提高服务的质量和效率。由于政府放松了一定的权利控制，在服务合同招标时政府应该选择竞争性招标方式。租赁承包经营是指承包人通过向政府或公交公司支付一定的费用而获取某一线路或车辆、一定期限的排他性经营权。承让方与承包方签订承包经营合同，承包人依照合同缴纳承包管理费和其他应缴费用，并由承包人自负盈亏。承包租万方数据 华北电力大学硕士学位论文赁方式不仅进一步提高了社会资金在运营管理权上的参与程度，而且由于承包租赁方要支付相应的费用，因此切实地引入了一定社会资金的参与。这是我国公交改革初期最常见的方式。承包人可以是公交公司车队、下属企业或内部职T(即内部承包)，也可是社会上的民营企业或个人(即外部承包)。承包人可以承包某一线路(即线路承包)，也可仅承包某一+线路上的某一车辆(即单车承包)。其中最常见的是挂靠公交公司(车队)形式下的单车承包经营。承包经营最初在一定程度上可以提高运营效率、降低成本，也在一‘定程度上减轻了政府财政压力、增加了公共交通服务供给，培育了公交市场、促进了竞争、提高了效率，缓解了“出行难”问题。但后来由于疏于管理，发生了经营权的“层层转包”，许多城市出现数量众多的公交经营企业和个人。这种小规模、分散经营承包制的弊端也越来越明显：单车承包、分散经营容易引发利益主体多元化，人员素质参差不齐造成经营行为不规范、监管难度大；竞争无序、票价混乱、管理落后；降低了资源配置效率；车辆集中在热门线路，难以体现公交的公益性；安全隐患大(如司机疲劳驾驶、车辆到了报废年限仍继续运营)。此外，单车承包带来的各自为营破坏了运输生产经营网络体系。因此许多城市在承包期限结束后逐步取消了承包经营，但一些中小城市以及城市大巴专线、小公共汽车市场仍采取该形式。政府部门应当加强承包经营的准入门槛，公交运营主管部门要加强其监管的职能。3．2．2线路特许权经营城市公共客运交通运营线路特许经营，是指通过特定的程序，由政府特别授予具有法人资格的投资者或经营者在一定时间、线路从事城市公共客运交通经营。为保证服务的质量和社会效益，在出让合同中需详细列出政府对企业经营准则的要求(例如：站点位置、车票价格、行车时间、车间时距等)，而企业必须实现在合同中做出的承诺，并定期接受政府管理部门的检查和评审。特许经营者是通过公开招投标这一市场竞争机制进行选择的。在运营期间，私人部门拥有该线路的所有权或经营权，所得收益作为偿还债务及投资回报的来源，约定期满后线路的所有权交还给政府。特许权的获得者得到了一定时期内排他的经营权，但也需要承担更多的责任，例如对公交车辆等固定资产的更新等。通过线路特许经营权的转让，一方面能够吸引有一定资金实力和管理经验的企业参与到公交事业经营中来，打破行业垄断，引入竞争机制，降低运营成本，提高运营效率；另一方面，这种模式也可以有效缓解地方政府的财政负担，政府所获得的收益可以继续投入到公用事业中来。所以这是时下比较流行的和被各地看好的公交改革方式，即任何一个企业只要有足够的资金并给予政府相应的承16万方数据 华北Iu力大学坝士学位论文诺，就可以取得部分线路的经营权，由政府授予其一定的经营期限。这种方式曾吸引了大量民间资金进入公交市场，也一度繁荣了公交市场，但车辆过快增长，超过了客源增长率，使得市场竞争秩序变乱；企业数量过多，市场过度分割，也与建设有序竞争的公交市场不相适应。加之有些企业本身不是从事公交行业的，缺乏行业经验，在社会上引起了消极的影响。3．2．3私有化改造私有化类改革的实践形式就是股份化。股份化是将现有国有企业的单一所有权通过股份化改组变为混合所有权或民营企业，即部分私有化或是完全私有化。政府可以以国有股的形式保留对仓业的相对或绝对控制权。股份化的类型有三种形式：(1)将国有公交企业进行股份化改造后，向社会资金出售所有或人部分股权。这种方式特别强调了民营投资者的作用。这种模式的市场化程度最高，可以使社会资金在最大程度上介入企业的经营。政府通过出售股权可以使政府部门收回最多的资金，将回收的资金投入到公交车辆的更新、公交场站的建设等非经营性项目上。(2)针对市场增量，刈‘以将国有公交企业进行股份化改造后，向社会资金新增发行少量股权，或者针对新的项目，成立股份制的项目公司吸引民间资金的进入。这种方式强调对民间资金的引入，保留了政府部门的原有投资。这种方式的优势在于赋予了民间资金很大的自由，并且向社会增发部分股权可以使公交行业得到更多的建设和运营资金。【9】(3)将国有公交企业进行股份化改造后，向社会资金出售少量股权。这种方式强调了政府部门控股和民间资金引入问的均衡，力求通过法人治理结构的优化和经营管理方式的改进来提高企业的效益。这种形式的市场化程度低于前两种。从公用行业角度看，政府作为出资人尽管可能不是公用行业中最有效率的运营主体，但政府始终是相关责任的直接承担者。因此，在公用企业改制中，国有资本不可能像在某些竞争性领域那样一次性大部分甚至全部退出，其公益性特点决定了国有资本的长期存在。只是国有资本不必保持绝对的控制权，而应保持相对控股地位，这样一方面使有限的国有资本集中用于更必要的领域，优化其结构和配置，用少量国有资本支配、带动更多的社会资本，扩大国有资本的作用；另一方面也有利于充分体现和发挥城市公共交通的社会公益性，保持社会的稳定，有利于政府宏观调控和行业的统一管理。【91国外城市基础设施市场化、产业化建设经验借鉴．h鲤；丛幽＆型：场PQP墨墨：g17万方数据 3．3我国城市公交服务公私合作实践的案例分析3．3．1湖北十堰市公交全资民营化改革湖北十堰是我国第一个将公交公司全盘推向市场的城市。当时我国大中城市的公交公司，全部都是由政府出资建设、直接运营，由于政府财政资金有限，无法及时更新公交车辆，没有足够的竞争来提高公交服务质量，带动员工的积极性，公交公司效益普遍十分低下，且国有企业体制僵化，不能更好地适应市场需求。政府每年都花费巨额财政税收以维持公交公司的正常运转，但是依然入不敷出，成本都无法有效收回，而且市民满意度很低，很多人宁可步行都不愿乘坐公交工具出行。当时十堰市的情况更加恶化，截止1998年累计亏损额达到2700万元。2002年11月，十堰市政府正式放开十堰市公交市场，在公交领域广泛吸纳社会资本以及外资。【lo】2002年12月，国家建设部颁布了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》(以下简称《意见》)，首次明确提出鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设。《意见》的颁布加速了十堰公交民营化改革的进程。2003年4月29日，温州五马汽车出租公司jE式签下了收购十堰市公交集团的合同，以3816万元获得了十堰公交公司68％的股份，剩余32％的股份被15lO名原单位职工持有，组成新公司——十堰市公交集团有限责任公司，每年出资800万元买断十堰市已开通的23条公交线18年的经营权，成为中国第一家进入国有公交行业的民营企业。改革后，全部费用都由新公司承担，包括车辆更新费用、场站维修等费用。政府不需付出任何投资，就能改善公共服务设施。为了更好地激发员工的工作热情，保障其根本利益，政府从7000万元的评估资产中拿出4870万元一次性给1510名在职职工发放补偿，还将部分资金用于原先没有办理的养老保险以及医疗保险。员工的利益得到保障，自然支持政府的改制行为，不会因为担心下岗或是降低工资而对改革起到阻碍作用，这样就使改革顺利推进。新公司除了每年向政府缴纳800万元运营费，还要一次性上缴2320万元来购买国有资产，加上国家规定的营业税和附加费，政府每年单此一项，就能获得稳定的收益。这项改革起初对于政府缓解财政压力，提高财政经费使用效率起到很好的作用，员工冈为自身利益得到保障，也对新组建的公司充满信心。但是十堰公交的民营化改革仅仅推行了5年而已。在改制后的最初几年，新成立的公司通过加大投资力度，报废老旧设施、以新替旧，提高服务质量，改善经营管理模式、借鉴国外先进管理经验等措施，缓解了公交服务长期以来“只投入、不盈利”的尴尬局面，市民满意度大大提升，公司还连续两年扭亏为盈。但【101程晋功．淮南中北有限公司战略规划研究[D]．贵阳：贵州大学，200618万方数据 华北电力大学侦十学位论文是这种局面没有维持多久。从2005年起，国际原油价格一路走高，公交服务由于其天然的公益性特征不能相应提高票价，之前的盈利变为亏损。与此同时，出于私人经济的逐利本性，公司对公交司机、售票员等制定了异常严苛的规章制度，员_T正常的休息权利都被剥夺，完不成公司制定的指标还要被罚款，这样就导致员：I●满意度急剧卜．降。随着之前的盈利大幅缩减，员工正常的工资收入都得不到保障。虽然前两次集体罢上被政府采取的临时措施暂时平息，但是2008年1月又爆发了第三次规模更大的集体罢工事件。十堰市政府为了维护大局稳定，减轻公交秩序紊乱带来的不利影响，立即派出调查小组着手处理此事件，通过与员工代表面对面进行办商，最大可能满足员工要求，对公交公司采取整顿。但没过多久，又发生了第四次集体罢工事件。在此背景下，政府决定收回公交公司的特许经营权，临时将经营业务交由派出工作组接管。至此，十堰市的公交民营化改革算是走到尽头，原先前景光明的改制以惨淡结局收场。3．3．2成都市出让公共汽车线路的特许经营权为打破长期以来城市公共汽车线路由国有公交公司独家经营的格局，引入市场竞争机制，提高城市公交运营的服务质量和经济效益，成都市人民政府于2002年6月首次出让6条公共汽车线路的特许经营权，通过公开向社会招投标等形式，实现公交线路资源的市场化配置。成都市本次出让的公共汽车线路特许经营期限为8年，凡在成都市注册的国有、集体、民营、三资企业均可申请投标。本次特许经营权出让采取的拍卖方式为有偿出让，在转让过程中充分体现了公开、公正、公平的原则，同时防止恶意抬价。特许经营权不向个人出让，也不允许采取带车挂靠、全承包或变相将线路特许经营权转卖、化解给任何个人的方式经营，否则由市政公用局收回特许经营权，由此产生的经济损失和责任，由转让方和受让方自行承担。以往公交线路经营权的确定大都是靠行政审批获得，企业无偿占用后没有竞争意识，服务质量也无法得到保障。公交线路经营权通过招投标形式确定，是促进竞争、提高服务质量的好办法。通过招标合同，对企业经营线路的管理方案和优质服务措施提出具体要求，谁能提供更好的服务，谁就有权经营线路。经营企业如果在限定的经营期限内达不到规定要求，将被到期收回线路经营权，情节严重的还将取消其线路的经营权，交由其他有能力的企业经营，这样政府职能部门对线路经营服务质量的监管力度将大大增强。同时，这样做也可以促进现有公交线路经营质量的提高，让不合格的经营企业退出线路经营。特许经营是政府行为，是政府管市场的一种重要手段，这个权必须掌握在政19万方数据 华北电力大学硕士学位论文府手里。公交企业又是带有社会公益性的敏感行业，不能损害群众利益。成都市在进行这项改革中把握住这两个关键问题，使改革取得了成功。3．3．3香港九龙巴士控股深圳公交1995年开始，深圳市政府开始着手对深圳公共汽车公司进行改制，起初由政府全额出资、全部控股，成立国有独资企业，政府此时拥有绝对的控制地位，对公交票价的制定、公交线路的开辟以及公交公司该怎样运营管理有着绝对的主导作用，而后效仿其他城市进行股权改制，通过引入香港资本组建股份制公司。2004年——深圳巴士集团股份有限公司就在此背景下应用而生。香港九龙巴士成立于1933年，管理经验丰富且先进，具有高水平的服务水准，在行业中处于领先地位。也是当前世界上最大的、最赚钱的巴士公司之一，在继1997年与大连、2001年与天津当地的公交公司合作成立以经营公共汽车服务为主的合作合营公司之后，在2003年又入主深圳公交，深圳市公共交通(集团)35％的股权被其成功掌控。【111深圳市政府授权香港九龙巴士募股35％，国有投资额比例达到55％，其他股份吸收社会闲散资金或是由几家公司共同持有。这次改革最大的特征就是产权明晰，由于我国对进入公交市场的资本当时还持审慎态度，所以国家仍占支配地位，将提供生产服务的权利交付于企业，企业需在国家监控下开展生产经营活动。政府进行宏观监管，对建设治理和设计等关键部分予以指导。为了保障公交服务的公益性，政府每年都要对公司进行相应补贴，对儿童、老年人以及社会弱势群体进行免票或者低票价，以维护社会公平，最大限度保障无力支付公交费用的弱势群体的利益。经过这一系列的改革措施，深圳公交公司盈利明显，高于没有进行改革之前很多倍，公共交通实现健康有序发展。通过这些措施，政府成功地将深圳公交集团转变为适应市场经济需求、可以有效提高生产效益的规范股份公司。民间资本与外资的进入是解决资金短缺问题的有效途径之一，公交行业稳定的现金流也对资本的进入有着极大的吸引力。民营企业由于私人逐利本性的驱使，能够较好地采用现代管理技术，企业经营机制更合理、灵活，更能适应市场需求，而不像政府管理下那么集中、僵化。且经营管理者大多数是职业经理人，具有较高的个人素质。这一现象在30多年的改革发展中更为凸显。而国外企jlk在经济实力、技术装备和管理水平等方面所具备的优势有利于加速我国公交企jlk的成长。国有经济的绝对主导地位随着民间资本与外资的进入而土崩瓦解，之前政企合一的局面也随之被打破．不仅有利于更高效地利用社会资本，而且有利于激发我国的经济活力。尤其是近几年，城市公交领域由非国有经济主体建造、运111梁雪峰等．城市巴士交通规制政策[M】．哈尔滨：哈尔滨工业大学，200820万方数据 华北电力大学硕士学位论文营的案例愈来愈多。我国加入WTo后，由于市政公用行业并没有要求得到特别的保护，因此国外资本将会更多地进入这一市场。3．3．4香港私营巴士香港特别行政区由香港岛、九龙、新界、大屿山等区域组成，人口692万。市中心香港岛面积不到80平方公里，但香港岛常住人口达130万人，加上游客云集，每平方公里的平均人口密度及车辆承载量均居世界城市的前列。香港日均公共交通载运量达1lOO万人次，其中，专营巴士达394．3万人次。香港优先发展以城市轨道交通为核心的公共交通，为700多万市民及游客提供了安全可靠、畅通便捷的交通服务。香港约90％的市民出行首先选择公交，每天有1150万人次使用各种公交iI：具。【I引香港政府对进入公交领域的企业严格控制，公共巴士实施专营权管理，特区行政长官召开行政会议商讨有资格进入的企业，经过审核符合标准的企业会被授予一定的专营权。《公共巴士服务条例》是香港政府很早就制定的在招投标过程中的I监管规范。公开招投标有助于提高企业的竞争实力，使政府公共服务的采购成本减小最低程度，有些企业不通过招投标而是通过其他合适的方式展示自己的经济实力也能获得政府的青睐。获得批准的企业只能在指定的地域或线路开展经营活动、提供交通运输，而不能随意选择线路或是地域。企业通过一次性招投标可以获得10年的专营权，若在政府考核中达到优秀，可以获准延长专营期限。专营权的获得不是一劳永逸的，若企业无法达标，政府有权根据规定对其进行惩处，或是撤销授予的权利。公交工具的总量控制与价格监管也由香港政府负责。巴士运营线路经营专利权许可由政府核准，充分发挥市场在资源配置方面的基础作用，公共小巴牌照需由政府实行定额拍卖发放。由于市场的基础性配置作用，无论什么形式的社会资本都可以不受限制自由参与公交服务的提供，有利于利用私人资本，为公共交通发展提供资金保障，政府只需要制定相关政策法规对其进行规制。审批权还是牢牢把握在政府手中，为了保障票价稳定，政府必须进行监管，公交运营公司不能随意抬价，或是随意增开运营路线。由于对价格进行严格调控，企业的自主性大大削弱，有利于保障人民利益。【I3】依照规定，政府部门派出代表进入公司董事会，定期召开董事会议，以便实行监控，指导公司按照政府要求作出重大决策。一旦巴士公司达不到政府制定的标准时，就会受到严厉的惩罚。这样可以保障公㈣戴晶斌．现代城市公私伙伴关系概论【M】．上海：上海交通大学，2008㈣薛裴．公共物品供给的民营化研究[D】．北京：首都经济大学出版社，20062l万方数据 华北电力人学硕士学位论文共利益，维护票价稳定。表3—2香港专属巴士公司情况表公司名称服务范围线路数产权所有(简称)九龙巴士有限公司九龙、新界及港岛超过400条属上市公司载通国际有限(九巴)公司的资产城巴有限公司：专营权一香港岛及过海路线92条同属私人公司与～卜市公司共同控股的新创建交通服专营权二机场及北大屿山至18条香港岛及九龙务有限公司新世界第一巴士香港岛、九龙话、桷94条服务有限公司军澳及过海路线(新巴)龙运巴士有限公司新界至香港国际机场18条属上市公司载通团际的资产(龙运)及北大屿山新大屿山巴士有限公司(新大屿大屿山23条属一卜．市公司冠忠巴士集团的山巴士)资产由于公交服务的改革直接、广泛且涉及公众利益，所以在将其推向市场之前必须作出相当周全的考虑。应该看到，政府公共服务的市场化实践，事实上是将之前由政府承担的经济支持责任和公共服务的管理责任转嫁到私营部门身上，因此还需着重强调的是，不损害公众利益是这些服务在提供时必须遵循的前提条件，政府应该发挥其应有的作用。【14】在供给城市公共交通时，香港政府遵循的宗旨是，公共交通应由私营机构或按审慎商业原则经营的公共机构提供，政府仅提供一个管制架构，并协调各种交通工具。3．4我国城市公交服务公私合作发展实践的评价我国城市公交服务公私合作实践有其自身值得肯定的优点，当然也存在一定的不足。‘1川沈巍．大城市公交优先发展战略研究[DJ．南京：东南大学出版社，200622万方数据 华北IU力大学硕士学位论文3．4．1我国城市公交服务公私合作实践的优点(1)有利于缓解公共交通的供需矛盾。私营企业的进入，可以以更加灵活的经营方式，为用户提供更多的公共交通工具的选择，并且满足市民日益增长的出行需求。(2)有利于降低成本、提高城市公交服务的质量。公私合作机制在资金使用上更有效率，可降低成本并消除费用的超支问题。首先公共部I、J和私人部门在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、施设和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，并缩短了前期工作周期，降低了该项目的费用；其次，公私合作机制中可以通过招标，用更低的成本购买到更多更好的服务，采购到性价比最高点的服务。最后，对于私人部门而言，降低成本以获得更大的利润是其组织的天性所在，他们的利润和成本是成绝对密切关系的，浪费任何一点成本都会减少利润回报。公私合作机制可以充分利用私人部门追求利润的这一特性，激励私人部门通过制定最佳方案、使用规模经济、创新性技术、更加灵活的采购与缔约方式，降低一般管理费用来提高效率、降低成本。实践已经证明，采用城市公交服务垄断经营的组织形式，不可避免的会造成效率损失，这时候政府在提供城市公交服务的过程中往往是无效或者是低效的。要想提高城市公交服务的质量和水平，就必须打破垄断引入竞争。私人部门以实现盈利为目的，他们必会将最优质的服务提供给消费者，这才能赢得顾客。因此在公私合作机制的安排下，城市公交服务领域运营由私人部门生产，不仅在服务质量、资金筹集和管理方面具有优势，而且还具有更敏感的市场边际反应能力，具备更强的制度创新能力，从而明显的提高了效率。更为重要的是，公共部门与私人部门签署特定合同的过程，实际上是既包含私人部门之间的竞争又包含公共部门与私人部门之间的竞争过程。在城市公交服务公私合作机制中，私人部门为了继续获得服务的专营权，就必须提供优质的服务给消费者，这将有利于提高城市公交服务的质量。(3)有利于减轻政府的财政负担、转变政府职能。城市公交服务的有效供给和政府职能的有效履行都是以充分的资源储备为其首要条件的，而财力是其中最重要的资源。公共部门的责任和目标是满足公众对公共服务的需求，为满足这种需求，公共部门必须持续不断地提高资金的投入。随着城市公交服务服务领域的不断扩大，给政府财政形成沉重的负担，特别是对处在转型时期的发展中国家，政府面临着“转型”与“发展”的双重使命。因此，如何有效地使用为数有限的财政资源，成为政府需要解决的紧迫问题。而公私合作机制可以减轻政府部门的财政压力，弥补公共部门资金不足的情况。首先，城市公交服务实行公私合作机制后，必将使付费更加反应真实成本，而且私人部门更有动力去寻找收入来源。万方数据 华北电力大掌坝士掌位论文其次，私人闲散资金的筹集有利于资金的筹集，私人资本的参与更是有效的弥补了政府财政资源的不足。在传统的政府投资项目中，政府承担了管理者和建设者的双重角色，而在城市公交服务公私合作机制中政府可以从繁重的事务中摆脱出来，专注于社会管理者的角色。在传统的城市公交服务中，政府承担了提供者和生产者的双重角色，城市公交服务的市场化将使政府经历一场结构性的变革，大大缩减政府的体积与规模，并连带着政府管理方式的全面革新。政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”，也就是说，政府的职能是决策而不是执行。在城市公交服务公私合作机制中，政府可以从繁重的事务中摆脱出来，专注于城市公交服务提供者的角色。3．4．2发展中存在的问题3．4．2．1利益机制不完善(1)投资风险的分担不合理。公私合作要求双方共享收益的同时，也要共担风险，风险分担是否合理是PPP项目能否取得成功的决定因素之一。因此，在设计公私合作联合开发时，必须考虑以下风险：建设风险、经营风险、筹资风险、偿债风险、决策风险以及经济和政策风险等。但是我国政府和私人机构签订合作合同时，没有对这些项目风险给予谨慎的考虑，造成日后纠纷的频频发生。所有这些风险，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，如市场预测风险、建设造价、建设工期、工艺的可靠性、融资成本、汇率风险、利率风险等。属于政府决策或监管产生的风险是投资人无法独立承担的，由政府在政策上或通过某些方式来承担部分风险。具体而言，社会投资者投资公共交通项H能否取得预期收益与客流量和票价两个因素最为密切相关，而这两个因素非投资人所能控制，在更大程度上受政府的调控和监管。但是我国政府就此给予的政策支持十分有限，包括出台稳定的票价政策，对交通进行合理规划、支持客流培育等。成功的项目设计需要在竞争性投标之前，对所有风险以及合同框架的设计进行专业分析，确保正确地分配风险。对于风险的处置，可以在项目执行的前期列出详细的风险矩阵，并优化上述风险分担，旨在使项目风险最小化，使风险实际发生时所导致的不良后果最小化。【l5】其基本原则就是将风险分配给最有能力控制它的一方，使资金达到最佳使用价值。实现的途径为公私双方制定合同，合同具有重要的地位，是监管的主要依据。但是我国在合同制定的过程中，由于个人的有限理性、外部环境的复杂性、未来的不确定性和不完全性，总是会出现合同设计过于粗糙。合同本身存在着太多的漏洞，难以应对实施过程中的情势变更，以至于实施过程中的风险承担有失公平，不利于城市公交服务公私合作机制的长【151句华．公共服务中的市场机制：理论、方式与技术【M】．北京：北京大学出版社24万方数据 华北电力大学坝士学位论文期健康的发展。城市公交服务公私合作机制项目通常投资大，耗时长，一般在5～20年甚至更长，并且公私合作机制项目风险系数庞大，如何在公共部门和私人部门之问进行风险分配存在一定困难。对于风险的预测与管理以及合理的风险分担机制是城市公交服务公私合作机制项目能否成功运作的重要环节，如果对公私合作机制项目风险认识不够或分担不合理，都会造成项目改革的失败。当前我国正处于经济转型中，环境的特殊性使得城市公交服务公私合作机制的风险更加复杂和不确定。作为城市公交服务公私合作机制的组织者和推动者，公共部门往往自恃拥有权力的优势而不惧怕风险，对项目风险系统认识不够，当然也就无从合理分配。公共部门倾向于把某一项目授权给私人部门时连同公共部门的责任一同推卸掉，而风险分配的不均衡会导致私人投资者的总体风险增加，并最终导致成本增加。事实证明并不是在实施公私合作机制之后，公共部门就可以完全不再理会这些风险的困扰，或者说公共部门就没有风险困扰。在风险分担方面，我国欠缺～个合理的、能够被城市公交服务公私合作机制项目的参与各方都接受的风险分担结构。(2)资金回报机制不完善、财政补贴不到位。公共交通行业固有的公益特性，决定了票价不能随行就市、及时调整，公交价格一般由政府制定，企业没有自主定价权。城市公交作为一个关系国计民生的基础性社会公益事业，为城市居民提供安全、方便、舒适、经济的出行方式，对缓解城市交通压力、缓解环境污染有着不可替代的作用。公共部门有责任对城市公交服务实施一定的财政补贴政策，而不能把包袱甩给私人部门。城市公交引入私人部门，实行公私合作机制，并不是把～一切责任也都转移给私人部门了，公共部门还是公共服务的提供者，还负有保证能有效的提供城市公交服务的职责。所以城市公交服务公私合作机制的有效执行离不开政府的财政补贴。我国很多城市在改革时，误认为公私合作机制就是为了解决政府财政困难，一旦实施公私合作机制后，政府就不再给与补贴。自2003年以来，由于油价上涨、劳动力成本等经营成本上升较快，基础设施投入较大，加上政策性因素增加成本，致使城市公交服务经营企业“步履维艰”。目前我国财政投入的重点是支持能带来明显经济效益的工业项目，而对城市公交服务等社会性公共服务的财政投入过少，存在政府把城市公交服务当包袱甩给私人部门的现象。而且虽然现在我国公共交通存在巨大的发展空间，但是公共交通行业尚未建立起类似国外发达城市的较为完善的公交财政补贴机制。公交的公益性行业特性将决定其盈利不可能较高，而不灵活的价格机制和尚不完善、规范的补贴机制都制约了社会资金的进入。万方数据 华北电力大学硕士学位论文3．4．2．2法律法规保障不健全在市场经济条件下，由于城市公共交通行业基础设施的建设及运营具有投资大、周期长、回报慢等特点，再加上各种风险因素的影响，城市公交服务的改革与发展离不开法律的支持。城市公交服务公私合作机制的过程，也是作为合约的私人部门主体和公共部门主体一个互动机制的形成过程。而在实践中处理两者关系时，我们所能依照的唯一也是最高标准就是法律。所以PPP项目的运作需要明确、完善的法律和法规制度予以保障，法律是保障城市公交服务公私合作机制发展的重要制度因素。对于公共交通领域公私合作涉及的诸多问题，例如公交公司的拍卖和重组，允许私人企业进入公交市场竞争的条件，如何规范私营公交企业的经营行为，我国政府具体的监管职能等方面尚无具体的规定。近年来，我国一直在努力探寻适合各种城市公交服务改革的法律，但是目前仍然没有找到一套完善的法律法规来规范城市公交服务市场化改革，尚未针对公共交通领域公私合作涉及的诸多问题出台明确的管理办法，法规滞后现象严重。大部分城市尚未针对公共交通行业的公私合作机制制定相应的政策，或者所依据的政策法规落后于公用事业的市场化进程。相应政策的缺失已经成为影响民营资本参与公共交通建设积极性的重要原因。随着改革的进一步深入，政府的法规与政策的滞后现象已逐渐暴露出来了，法规与政策的制定未能跟上城市公交服务市场化的实践。如果城市公交服务的发展和相关政策不用法律的形式确定下来，在某些问题的处理上仍依赖政府机关的协调和行政干预，无法可依的现象会影响城市公交服务事业的健康发展。因此，为加快PPP项目在我国公用事业领域的推广，有效应对城市公共交通行业资金不足的局面，政府部门应该尽快出台配套的扶持政策，充分调动起我国民营资本投资城市公交行业的积极性。3．4．2．3政府的角色和职能定位不明晰在城市公交服务市场化浪潮席卷的今天，政府从微观经济中退出，并不意味着企业对公共资源经营的随意性。政府仍需在宏观上对城市公交服务的发展进行指导和监督，对经营企业的某些行为进行管制，以确保公共利益不受损害。城市公交服务市场化要求有一个健全的、完善的监管机制，以便二J：协调好政府与企业之间的关系，并能规范政府与企业的行为。公共利益的实现也依赖于一个健全、完善的监管机制和强有力的政府。在我国公用事业民营化的过程中，政府的角色定位及职能转换始终影响着民营资本参与公共事业的积极性。在PPP模式下，政府部门首先应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，创新管理制度，通过制定有效的政策及措施促进万方数据 华北电力大学硕士学位论又国内外私人资本参与我国基础设施的建设及投资，形成风险共担、利益共享的政府和私人资本的合作模式。此外，PPP模式的成功还与政府的有效监管密切相关。由于PPP是政府和私人部门的合作，因此，在PPP模式监管框架形成的过程中，政府作为监管政策的制定者，在制定监管政策时要充分征求项日利益相关者，包括投资者、运营者和消费者的意见，使监管法规既能保证基础设施服务的质量，又能保护有关利益方的合法权益。在我国，由于引入城市公交公私合作机制的时间不长，应用的项目不多，相对的监管经验还不足。从目前的状况来看，城市公交服务监管体制还没有完全建立起来，政府的监管明显滞后，加强市场监管是我国经济体制改革面临的主要任务之一。虽然有关部门己经拟定了市政公共服务改革的总体方案，积极推动监管体制改革，也取得了一定成效，但与市场经济条件下城市公交服务体制的要求相比，还有着不小的距离，需要进一步探索和解决的问题还有很多。在我国改革的失败案例中，十堰的失败是从一开始就已经注定的，主要是政府对待这种改革的态度是甩掉沉重的财政负担，由私人企业来承担责任和义务。而当企业真正出现纷争等矛盾时，政府仍1日没有采取有效的规制方式，没有有效的政策出台，没有相关的财政补贴，没有履行合约上的承诺事宜，在问题扩大时跳出来单方面暂停合作、收回经营权等问题都是政府规划监管缺位不到位等问题的表现。而深圳的成功也恰恰是因为两者认清了政府在公私合作中扮演的角色和应当承担的义务，都是在坚持国有控股的情况下，对于企业初步经营进行政策或相关意见宏观指导，发放补贴给企业，保证企业健康运营的同时，公众也能在公私合作的过程中受益。此外，政府对于自己担有的把关监督质量等问题也加深重视，注重线路经营权实行招标拍卖等方式公开出让，实现有效的竞争。3．5本章小结本章为文中重点部分，主要介绍我国国内城市公交服务公私合作机制的实践现状，通过举例典型城市改革，比如十堰市的失败案例以及香港的先进经验，重点总结出改革中存在的问题，以便指出改进的方向，行文结构为总一分一总。本章先介绍我国城市公交服务公私合作实践的总体现状，接着根据查阅资料结合自己研究，总结出三种改革类型。然后引入案例，以事实“说话”。最后给出对现阶段我国改革的评价，肯定成果，突出存在问题，为后续改进对策做铺挚。27万方数据 华北电力大学硕士学位论文第4章国外城市公交服务公私合作的应用案例分析20世纪80年代，西方发达国家在公共服务领域的市场化改革成为当时改革浪潮中的重要趋势。在英国的影响下，许多西方国家公共服务市场化改革开始运作。城市公交服务也不例外的走上了市场化的道路，但是不同的国家和地区选择了不同的市场化方式，有的国家采取放松管制的私有化改革，有的国家采取了公私合作机制改革。而采取公私合作机制改革的国家又各自选择了不同的适合自己的方式。在国外不同的公私合作机制中，最常用的两种模式就是竞争性招标和特许经营模式。虽然不同的国家公私合作模式不同，但这些改革经验对我国的城市公交服务都有一定的借鉴作用。通过对几个国家城市公交服务公私合作机制实施的经验总结，来启发我国该如何实施城市公交服务的公私合作机制。4．1国外城市公交服务公私合作机制的类型主要分为两种典型模式：竞争性招标以及特许经营。4．1．1竞争性招标国外城市公交服务公私合作机制以出现时间长、且发展经营较为成熟的竞争性招标为主，国外的公私合作机制改革通常就是指竞争性招标的改革。从城市公交政策的变革过程来看，各国采用竞争性招标模型大致可分为两种情况。一种是由公共垄断发展到竞争性招标，如丹麦的哥本哈根；另一种是从放松管制发展到竞争性招标，如智利的圣地亚哥。竞争性招标是指城市公交服务提供者对经营权的竞争，而非市场中的直接竞争。在公私合作机制的竞争性招标中城市公交服务的所有权归国家所有，在这个前提下引入私人企业参与对经营权的竞争。【l6】在国外城市公交服务中，常用的公私合作竞争性招标政策工具包括管理合约、总成本合约、净成本合约等。这些政策工具的不同点在于：在管理合约下，运营商使用的车辆及其他的运营资产仍为政府所有；而在其它的招标方式中，运营商一般使用自己的车辆。其中，总成本合约的票价收入全部归属政府交通管理机构，管理机构根据竞标者给出的报价，按最低成本补偿额选择城市公交运营商；净成本合约的票价收入全部归运营商所有，管理机构按最小补贴额或最大支付额选择竞标者。发达国家在实施竞争性招标政策时，主要采用总成本和净成本两种合约。这㈣王俊豪，周小梅．中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策[M]．北京：经济管理出版社，2004万方数据 华北电力大学硕士学位论文种竞争性招标同样可以得到市场化的效果，同时还可以规避市场化的缺陷。正是因为这一点，在英国之后进行改革的大多数发达国家都采用了竞争性招标政策，而那些一度采用放松管制政策的发展中国家也先后转向了竞争性招标政策。20世纪80年代，英国已在大伦敦地区采用了竞争性招标模型，但将其作为一种主导性政策，在一国范围内推行，则出现于90年代初期的北欧地区。鉴于这种情况，竞争性招标政策又被称为“斯堪的纳维亚”模型。【l7J从那以后，这种政策被越来越多的国家所采用，逐渐成为主流的巴士交通政策。4．1．2特许经营特许经营是一种竞争与监管相兼容的理论。特许经营原本是商业领域使用的一种经营方式，最早起源于美国，1851年Singer缝纫机公司为了推展其业务，开始授予缝纫机的经销权，美国各地设置加盟店，并撰写了一份标准的特许经营合同，在业界被公认为是现代意义上的商业特许经营起源。之后，在1968年，美国经济学家德姆塞茨(D锄∞垃)提出了特许经营理论。后来被西方国家引入到市政公用事业的建设上，城市公共交通的特许经营制度就属于市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。具体可界定为：政府部门通过特许经营协议，在规定的时间内，将项目授予外商或是私人资本为特许经营项目成立的投资方(项目公司)，由投资方(项目公司)负责该项目的投融资、建设、运营和维护。项目公司在项目运营特许期内，利用项目收益偿还投资及运营支出，并获得利润。特许期满，投资方(项目公司)将特许经营项目无偿交给政府部门。因为这种特许经营是政府授权的特许经营，可称之为“行政特许经营”。市政特许经营制度于20世纪80年代以来兴起，市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理和公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。其中以法国城市公交的特许经营制度改革最为典型。4．2国外城市公交服务公私合作改革的成效各国城市公交服务的开放竞争和市场化大都取得了良好的效果。一方面，私营企业和私人资本的进人，缓解了政府在城市公交补贴和公交设施建设资金上的压力，增加了城市公交服务的供应能力。另一方面，由于引入了竞争机制，城市【17】王俊豪．英国政府管制体制改革研究【M】．上海：上海三联书店，199829万方数据 华北电力大字坝士学位论文公交服务质量和经营效率均得到了提高。与此同时，私人资本的进入以及更多竞争者的出现，对政府的城市公交服务监管能力提出了新的要求，在开放与竞争的过程中，公交网络的经营弹性和管理灵活’陛也都有所改善。经验数据显示，在服务水准维持原有水平或略有提高的情况下，竞争性招标和特许经营可以显著地节省城市公交服务的运营成本，提高服务质量。所以在一国经济高速发展时期，在建设资金不足的情况下，竞争性招标与特许经营不失为很好的融资方式，既解决了资金问题，又提高了公用事jI匕的运行效率。值得我们效仿、借鉴。4．3国外城市公交服务公私合作的应用实例4．3．1英国的城市公交服务公私合作机制1、改革的历史背景。英国在资本主义发展的早期，认为市场可以有效地配置所有的资源。而政府应该充当“守夜人”的角色，对于社会经济领域，政府不应当过多参与，而是应该放任其自由竞争。19世纪以及20世纪早期的英国公共交通，就被这一思想打上了深深的烙印，公共交通主要由私人经营。在这一模式下，英国公共交通取得了长足的发展，参与公交服务的公司越来越多，使得公共交通服务的总体规模越来越大，很大程度上方便了英国人的出行。但市场在资源配置上的优势在公共交通上面体现得并不明显，相反，资源浪费的现象非常严重，比如基础设施重复建设严重，公共交通覆盖面狭窄，线路冷热不均，公交公司都热衷于投资人流量大的线路，人流量少的线路，由于担心亏损，则乏人问津。这种模式尽管也方便了一部分人的出行，但公共服务的普惠性却没有完全发挥出来。20世纪中期左右，出现了“市场失灵”理论，人们认识到，市场的作用是有局限性的，尤其是在提供公共服务方面。如果政府不承担公共服务的责任，将其全部推向市场，那么就会使很多人享受不到公共服务或者只能享受到质量很差的公共服务。在这样一种认识的支配下，西方国家的政府越来越多地承担起了更多的公共服务。英国公共交通，在战后也进入了政府强力介入时期。政府组织国营公交公司经营公共交通，政府给予数额巨大的补贴，使得公共交通的覆盖面大大增加，线路分布变得均衡，公共交通的普惠性增加，公共交通真正体现出了公益性。但这一模式逐渐也出现了问题，主要体现在服务质量下降，政府财政负担沉重。因此在19世纪80年代信奉自由竞争的保守党上台后，进行了大刀阔斧的改革，市场更多地介入了公共服务。公共交通领域向私人资本开放，引入竞争机制，票价放开。应该指出的是，这一次市场化、私有化改革并不是向自由竞争时期的30万方数据 华北电力大学坝士学位论文简单回归，政府依然承担着较大的责任，比如线路不均衡的问题则仍然由政府财政补贴予以解决。这一改革取得了一定的效果，服务在部分线路的确有所改善，甚至一些线路的价格也由于竞争而出现下降。但市场化的老问题仍然挥之不去；比如公交运营者随意更改班次，乱停车，减少对老年人和青少年优惠的幅度等。这样就逼得很多人放弃公共交通转而乘坐私家车，反过来使得交通拥堵现象更加严重。2、政府采取的相应措施。19世纪90年代末期，布莱尔政府上台之后，又进行了新的一轮改革，改革的宗旨是结合政府与市场的长处，在承认公交私营化现状的基础上，加强了政府的管制。政府的责任主要体现在设计公交车通行线路、确定班次、价格，监督运行质量，公交车的具体运营则交给各个私人公交公司。私人公交公司通过竞标的方式获得线路运营权，那些亏损的线路，也要进行招标确定运营公司，然后由政府给予补贴，保证运营者能够赢利。同时还设置了私人公交公司的退出机制，服务质量低劣、事故不断、乘客投诉量大的公交公司，将受到处罚乃至勒令退出。而服务好的公司会获得政府的奖励。应该说，这一轮的改革取得了较好的成效。英国公共交通的演变历史至少给我国有三点启示：首先，保障公共交通畅通、低廉、普惠和安全是政府的责任，公共交通由政府负主要责任的是大方向，公交彻底的私有化、市场化不可取。事实上，20世纪中期以后，英国政府一直给予公共交通巨额补贴，即使是保守党进行的私有化、市场化为导向的改革，也只是小幅度缩减了政府补贴，而非取消。相比之下，我国公交乱象丛生的根源在于政府投入过低。其次，公交车的公益性与私有化、市场化并不矛盾，关键在于政府如何监管。我们可以看到，在英国，公交公司之间的竞争，丰要是在竞标阶段。一旦竞标成功，则其经营必须循规蹈矩。反观我国部分城市的公交改革，将竞争摆在了路面，无数次上演生死时速，将乘客的安全置于何等地位?最后，必须要有私营公交公司的退出机制。如果私营企业的服务不达标，政府可以强制其退出。4．3．2法国的城市公交服务公私合作机制由于法国在城市公交服务公私合作方面经过长时间大规模的实践、积累了丰富的经验，其成功的特许经营制度得以在全世界范围内推广应用，被世界银行称为“一种真正的法国模式”。法国的公私合作机制这个词可以追溯到一百年以前的“Concession”和“DelegatedManag锄ent”，即特许经营和委托管理两种模式，通常的做法是政府投资建设并拥有资产，私人部门在取得特许权后经营或管理该资产。l、实施特许经营的历史背景。第二次世界大战后初期，法国并不是十分注万方数据 华北电力人学硕士学位论文重城市公交服务，而是将注意力放在轨道交通系统上面。城市公交服务是通过承包经营的方式交由私人经营，其运营企业既是公交网络的所有者也是经营者。1960年后期的城市扩张、公路建设和私人轿车的发展，给城市公交服务带来了沉重的打击。虽然城市公交服务的供给从1967年开始有了显著提高，但1973年城市公交服务的使用人数却降到了历史最低点。由于经济效益不好，一些企业停开了效益差的运输线路，这促使了私人轿车的发展，造成城市交通拥挤。从1970年起，作为对经济发展与稳定有重要意义的城市公交服务开始受到法国政府的重视。自1974年起，法国对城市公交体制进行改革。地方政府收购城市公交设施的所有权并负责新的投资建设，但经营权仍然由专门的运营公司负责。这里说的运营公司可以采取私人部门经营、公私合营或公共部门经营等不同的经营形式。法国多数采取的是将其特许委托给私营企业来管理。这种委托形式可以采用公共工程特许经营承包的形式，企业只承担基础设施的建设，而不负责建成之后的经营管理，法国格勒诺布尔市就是一个典型的例子。在其它情况下，特许委托经营既包括公共工程特许建设承包，又包括城市公用服务特许经营承包。2、特许经营的形式。本质上，特许经营主要有i种形式，(1)是传统式。承租企业对承租的公用事业开发经营，自负盈亏，并承担各种风险，也叫全部风险特许经营。这种方式政府不承担风险责任，适用于企业对某一公用事业相关市场的全面开发和经营管理。比如早期的供水特许经营合同，私营企业负担一切投资以及经营所需费用，同时承担一切风险。【18J(2)是改进式。承租企业承担项目建设和经营过程中的技术风险，以及它所投入的部分投资风险，原有的投资风险由政府分担，也叫共担风险特许经营。常讲的租赁方式就属于这种方式。城市公用设施一经建立起来，租赁的形式便开始发展起来。事实上，传统的形式和租赁的形式常常会结合起来应用。(3)是相关单位直接管理式。市场本身困难重要，承租企业不能从用户身上获得足够的营业收入，就必须从财政补贴巾支取报酬，承租企业承担有限的风险，也叫有限风险特许经营。这种方式适用于客源不明、不依靠用户的支付能力的公共设施的投资和经营。目前法国的城市公交服务每年会得到国家财政补助。3、政府采取的相应措施。在这一模式下，政府的责任主要是：(1)制定特许经营制度的法规和原则。法国实行特许经营制度的法律依据很多，1998年颁布的《萨班法》，对特许经营项目必须实行公开招标进行竞争并做出专门的规定。其他主要相关法律还有《合同法》、《案例法》等。(2)政府承担部分风险。分担风险是根据不同情况和不同条件通过双方谈【181达霖·格里姆塞，莫文·K·刘易斯．公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命【M】．北京：中国人民大学出版社，200832万方数据 华北电力大学fI突士学位论文判决定的，形式是多样的，主要有全部风险特许经营、分担风险特许经营和有限风险特许经营这三种形式。因为实行特许经营制度有一个不能回避的问题——风险和风险分担问题。客观讲，公用事业特别是基础设施建设虽然有自然垄断的“保险”，但也存在着时间长的“风险”。一个是基础设施的使用时间长，投入规模大，一般周期要几十年上百年的时间，自然不确定因素很多，风险会更大。再一个是政治的介入，很多公用事业项目是出于政治的因素提出的，虽然是合法的，但有可能影响决定项目的需求和成本市场的真实性。所以一方面出于财政和效率的原因，需要大量引入私人经营，另一方面出于盈利率和风险的原因，几乎没有私人投资者愿意经营低盈利率、高风险的事。政府负担相应甚至大部分风险，似乎是合乎情理又十分必要的事情。f19】(3)政府对城市公交服务实行财政补贴。法国政府不允许作为公益性企业以盈利为目的进行经营，对城市公交服务实行不同程度的财政补贴。为了保证地方上能够很好地执行国家制定的方针政策，自1976年起，法国政府加大财政投资力度。主要对停车场、换乘枢纽、候车亭、公交专用道等固定资产建设进行补贴。4、城市公交服务特许经营的成效。巴黎大区日均机动车出行为2800万人次，其中65．5％使用私人小轿车，30．5％使用城市公共交通。4％使用双轮车绒其他交通工具。但是在巴黎市区，高峰时问使用城市公共交通的比例达85％，市区—郊区为71％，郊区一郊区为28％。在市中心60％以上的人出行依靠公共交通，20lO年公共交通平均每天出行人次达到1300万以上。鲁昂是个不到40万人口的小城市，但全市利用公共交通日出行的客流量达到了16．2万人次。4．3．3德国的城市公交服务公私合作机制1、招标的历史背景。德国已经建立了比较成熟的市场经济，市场机制这只“看4<见的手”在国民经济中发挥着重要的调节作用，这在城市公交服务领域也不例外。从城市公交服务的运营主体看，绝大部分公交公司都是私营企业，这些企业规模不一，数量众多。德国公共交通行业市场化改革的重点是放开市场、促进竞争、改善管理，而不是私有化。德国经济与劳动部官员称，推动私有化不是目的，改革是要让客户有更多选择，并使服务价格更具竞争性。德国竞争署负责人在谈到德国垄断行业中国有比例较高的问题时说，“我们看重的不是私有化，而是竞争，如果是仅仅转变了企业的属性，竞争度没有提高，那是无意义的”；“衡量改革成功与否，应当是看改革后是否比改革前进步了，如果引进竞争后，消费者面临更多选择，新企业进入后促进了企业的优胜劣汰，则国家整体竞争力‘’川陈振明．政府再造一西方“新公共管理运动”评述【M】．北京：中国人民大学出版社，200333万方数据 华北电力火学侦士学位论又增强了，改革就是成功的”。2、招标的方式。从城市公交服务公司的选择机制米看，德国政府在选择运营商的方法主要有两种，一种是招标，一种是指定，其中以第一种方法为主。即政府事先规定某条公交线的服务线路、服务质量、服务方式等，然后在社会上进行公开招标，选择投标票价最低的一家或多家公司为运营商。第二种方式主要适用于政府直接指定其长期合作伙伴从事某条线路的运营，但这种方式使用不多。通过公开招投标，可以选择成本最低、最有效的公司参与公交运营，一是可以防止暗箱操作，同时也为下一步减少政府为公共交通提供的补贴数量打下基础。3、改革的成效。在德国的波科尔特有7200名居民，位处德国与荷兰的边境，拥有6条中等规模的城市公交线路。1999年成立的地方公司负责交通和基础设施管理。2000年该市整个城市公交开始在全欧洲范围内进行招标。市政府计划通过竞争性招标提高服务质量并降低城市公交污染物的排放。15个公司参与了投标，中标者不是开价最低的公司，而是综合考虑成本和质量之后表现最好的公司。中标的城市公交运营商于2001年8月开始运营，招标取得了积极的效果，服务质量得以提高，成本也下降了20％。与其他服务质量相同但却没有进行竞争性招标的系统相比，成本降低幅度也更大。该市改革后客流量两年内增加了一倍。4、政府采取的主要措施。德国政府官员表示，城市公交服务行业的私有化和市场化关系到政府、社区、所有居民的切身利益，需要政府依据法律严格监管。首先要加快立法进程，完善监管机制。德国政府同样为城市公交服务提供补贴，这种补贴是将城市公交服务定位于公益事业、为了取得社会效率而提供的。政府出于环保和社会效益的目的，鼓励居民多使用城市公交服务，尤其是在城市中心区，尽量减少车辆数量，因此建立了四通八达的交通网络。但要达到上述目的，还需要的一个重要条件是使用公共交通的费用要比较低，票价不能太高。为达此目的，政府通过为城市公交服务提供补贴来降低票价。而补贴数量的确定，是在政府对居民消费行为进行研究的基础上，根据对中标运营企业提供的报价与“有吸引力的票价”之问差额的计算来完成的。另外，针对不同的交通方式，如公交汽车、地铁等，政府还制定了不同的补贴措施。德国的城市公交服务管理非常重视统一性，除国家铁路由联邦政府管理外，城市公交服务联合会负责所有地方公共交通的统筹安排，包括地方铁路、地铁、轨道交通、公交汽车等。由一个部门统一管理的优点，(1)可以减少多头管理的协调成本，提高行政效率；(2)进行公共交通规划设计时，能够选择成本最低的交通方式；(3)有利于实行“一票制”。德国的“一票制”，是其公共交通管理统一性的集中体现。所谓“一票制”，就是“一张票，一个价格，一个时问表”，这样既方便了乘客，也增加了选择的范围，还提高了交通效率，使公共交通的吸引万方数据 华北电力大学硕士学位论文力大大增强。4．4国外城市公交服务公私合作实施的特点及启示上述几个国家和地区虽然在城市公交服务的供给制度上都是采取公私合作的方式，但是在具体实施上各具特色。通过多年持续不断的努力改进，法国形成了一套充分适合本国国情，有利于更好开展公共服务市场化的模式。在政府的监控下，有步骤、有规划地放开公交领域，进行市场化改制后的企业也没有脱离政府的掌控，而是与政府更好地开展合作，充分结合双方的优势为市民提供更好的服务。【20】有利于服务质量的提高与服务手段的改进，市民满意度增加。德国的改革经验是，在承包开始前，就通过合约明确规定转让线路、服务质量等，企业要想进入公交领域，必须进行招投标。政府为了有效节约采购成本，必须对招标企业进行审核，确定其资质、地位与服务相匹配，企业报价必须合理，经过层层博弈，最低报价企业可以成功竞标。除了各国各自的改革特点外，我们也从中找到他们最突出的一个共同特点，那就是在引入市场竞争机制后，他们都会注重政府作用的发挥，并没有放弃管制和政府应尽的责任，而是针对本国的不同实际情况采取不同的措施来保证城市公交服务的公益属性。显然，在英国、法国、德国等城市公交服务公私合作机制改革中政府所处的地位并不相同，但都发挥了应有的作用。具体来说，政府的作用突出体现在三个方面：(1)制定可行的合同条约，合理分配风险及收益。(2)健全完善法律、法规，并依据法律加强指导、规划。(3)政府需要对公私合作制进行有效监管。国外城市公交服务公私合作机制的理论与实践表明，任何一种模式的应用都是一项复杂而艰巨的系统工程，都离不开政府的有力支持。不仅不能免除政府责任，反而需要更加积极有效的政府干预。城市公交服务属于社会公益性行业，城市公交服务改革，1i应当是政府甩包袱、卸责任，而是要通过引入市场机制，改进政府管理方式，转变企业经营方式，降低成本、提高效益。政府之所以存在就是因为我们担负着提供公共产品和服务的职责。无论怎样引入市场的力量，实行怎样的服务体制，城市公交服务仍然是一‘种公共服务。市场化方案中政府在部分城市公交服务领域的退出，决不意昧着政府可以脱离公共服务供给。f2∞李海岩，宋葛龙．城市公用事业市场化改革的观察与思考——德国和瑞典城市公用事业改革考察报告【J】经济研究参考，2005，(1)：25．30万方数据 华北电力大学硕士学位论文4．5本章小结本章通过列举国外城市公交服务改革案例，总结出对我国改革的启示。行文结构为总一分一总，本章第一节先介绍国外城市公交服务公私合作机制的发展现状，主要为竞争性招标与特许经营两种模式。接着介绍其显著的改革成效。再分别举例不同国家的改革，以便让读者详细了解其获得巨大成功所具备的特点，对我国有很强的借鉴意义。最后又总结出给我国的启示，为我国的改革道路指明方向。36万方数据 华北电力大学硕士学位论文第5章完善我国城市公交服务公私合作的对策建议伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，我国政府公共服务城市化的步伐也在不断的加快。市场化是当今时代的大势所趋，公共服务市场化一i仅是市场经济发展的必然要求，也是政府自身管理现代化的客观要求。随着改革的不断深入，我们发现公私合作机制这个市场化模式更符合我国的国情，更适应我国城市公交服务改革的需要。城市公交服务公私合作机制虽然是我国的理想模式，但是在实际改革中还存在很多阻碍因素。针对我国城市公交服务公私合作机制改革中存在的问题，吸取我国城市公交服务民营化改革的经验教训，借鉴西方公共服务公私合作机制的实施经验，本文的最后对如何实施我国城市公交服务的公私合作机制进行研究。5．1完善利益机制5．1．1建立合理的利益共享和风险分担机制公私合作得以在城市公用事业领域大力推广，究其原因是因为政府财政资金无力承担高昂的投资、建设成本，希望通过引入私人资本参与市场竞争来提高服务质量、改善经营管理、改变国企僵化的体制，使其重现生机与活力，也可以使私人资本获得更多超出投资额的回报，使其更有信心参与市场竞争，更有信心改善经营服务，造福人民。但是在具体的决策过程中，政府通常只是采取单一手段进行投融资改革，大多时候都将公共责任推向市场，希望市场能在某种程度上完全取代政府的作用，但是市场终归有其天然的劣根性。政府的存量资产也不能够更好地变现，不能灵活地运用于需要投融资的公共基础设施建设当中。这就导致政府公开招投标机制并不完善、透明，政府并没有就公共服务的采购程序制定完善的规划，经常是随心所欲、任意而为；就算对准入程序有所规定，也经常得不到很好的贯彻、执行，土地使用、固定投资回报上更是表现突出。政府为了吸引私人资本投资公共领域，总是在签订合约时夸大预期收益、给投资者开不切实际的“空头支票”。如果可以满足投资者的要求，则必然将成本转嫁到消费者身上，不利于维护火众利益，若是无法兑现则会使投资者跌落谷底，损失严重。最终在各方都无法更好地承受风险时，政府只能回购之前出售的公共服务，但其实这些成本都被摊加在纳税人头上。所以，建立合适的风险承担机制就显得尤为必要。37万方数据 华北电力大学硕士学位论文表5—1公私伙伴关系中的典型风险及其分配与应对措施风险类型概述分配应对措施技术性能现有的未经服务实践检验的技术私人部门担保环境缺陷长时问的学习：公共部门强有力的过程管理；或者延迟审批延误；私人合作者的协助。管理机构批准的期间。市场收入消费者为未知水平的服务付款的公共部门和私人部门由有资质的机构进行交通意愿(影响项目融资的利率和市流量与收入研究；适当的场情况)；负债率；交通流量和收入低于预期；充足的资本准备金：相互竞争的／其他可选择的项目；信用提升机保险；过多的资本费用；收费调整的灵活性；收入不足，无法维持正在进行的严谨的预算以及运营和维运营和维护。护控制；非竞争的保护。完T成本成本超支和进度延迟。私人部门(建设承包规定工程合同的固定价格商)和公共部门或最高价格；充足的应急费用；清算赔偿金；不可抗力保险；设计和建设管理／公共合作者的监督(可以外包)；具备财务能力的私人合作专门的保险产品：允许私人合作者进行主要的设计。运营和维过高的运营成本：私人部门(运营和维护无追索权的融资；护成本过高的资产维护费用；承包人)和公共部门最低保证；开支的不可预支性。收费调整的灵活性；信用提升及保险；严谨的预算；资本性资产的更换保证：担保、激励和罚款；具有财务能力的私人合作者；与私人部门订立运营和维护合同；使用固定价格或最高限价，并且根据时问进行增加调整政策／政治限制公共政策的不确定性公共部门和私人部门有说服力的支持项目的声音；或支持以及法律的变化；监管机构的及早参与；38万方数据 华北电力大学硕士学位论文监管中的不确定性；公共关系和市民／政策制定者；融资支持。教育活动。责任建设缺陷；公共部门和私人部门担保；分包商的索赔：保险；环境。将合同责任精心分配给最有能力控制和应对的一方；创新的保险产品。注：本表系根据美国联邦公路管理局“典型PPP风险分配表”翻译和整理而成5．1．2建立合理的资金回报机制5．1．2．1规范价格形成我国在城市公交公私合作巾，由于政府为了保证公共服务的公益性和普惠性特点，加大财政投入力度进行公交价格补贴，使得我国公交服务票价较低，但是并不代表无利可图，只要转变管理方式、提高经营效率，还是有很大的利润空间，就是这部分利润空间促使私人资本投入公交运营。票价一旦升高，政府补贴相应增加，市民的利益也会相应受损，所以公交服务的价格与公众利益与政府财政预算有密不可分的关系。在此条件下，企业不能随意提高票价，而要受政府管制。政府要保证市民特别是弱势群体的日常出行不会被票价影响，但是票价过低又不能维持企业的政策运转。所以政府需要介于维护社会公平、体现公共服务公益性特点与保证企业获得经营发展必须资金回报之间，寻求最佳的价格制定模式。我国票价不是市场竞争形成的，而是由政府确定的。政府规定了公交价格制定标准，首先需要组织听证会，使公众以及公交企业代表有机会能发表各自见解。制定的票价既要保证公众利益，又不能打击企业经营积极性，所以需要政府把握尺度，进行必要监管。合理的票价制定需要如下条件：(1)定价成本。公交票价由成本、利润、费用和税收四个部分，成本是公交票价的核心内容，需要建立成本约束机制，定期对公交企业进行真实成本的核定。(2)利润。由于城市公交的公益性特点，决定了票价不能随意抬高，损害人民利益。所应以微利保本为准则。(3)收入水平。需要根据城市的物价以及人民的生活水平来确定票价。(4)服务质量。为了促进企业改善经营管理、提高服务质量，政府可以对提供不同服务质量的企业进行区别对待。服务质量好，票价可以相应提高；服务质量差，则要低于市场平均水平。这就决定了政府要对企业的服务质量进行公正评判，并制定合理的基准服务水平。这些至关重要的定价基准被确定之后，政府可以采取具体措施实施定价，比如区别定价策略、确定合理比价、区域间比较竞争机制等【211。【2l】龚添．我国行政管理现代化问题研究[D】．北京：首都经济贸易大学，20ll39万方数据 华北电力大学硕士学位论文监管者通过不同类型价格监管的选择，可以有效激励被监管企业的努力程度和行为方式。因此，设计出不同类型的定价方式，有利于在不同的制度环境下，真实地显示企业的成本信息【22】。如下表5．2所示，从各国的经验分析中，我们可以看出，监管者会根据一i同的制度环境、监管目标，采取不同的定价方式。表5．2成本加成监管和价格上限监管的比较成本加成jl{c管价格上限监管监管工具在成本加成条件’卜．，由于收益是固定的，价价格在给定期限内基本上是固定或者格是调整成本变动的主要工具。波动不大的。企业面对成本和需求波动可以调整的变量是自身的成本。投资收益收益根据资本规模大小按比例增减，收益率企业收益风险增加。需求和成本条件丛本是周定的。成本对投资收益影响不大。较成本加成监管更不确定，如果在给定期间内，价格发生剧烈的变动，则企业承担后果。投资风险A—J效应。由于给定了资本固定收益，成投资者的风险增大。最高限价下的投本加成监管导致了企业无效率地扩大规模和资相对于成本加成监管将承担更大的牛产。风险。这也导致了资本的成本提高。激励效应弱激励。固定成本加成监管由于给定了收益低质量问题。企业为追求最大化利润率，企业很难有足够的动机进行成本最小化水平，过度激励会导致采用低成本生、生产，jE产效率低下。产技术，就可能忽视质量问题。适应条件产业需求变化不大。需求变化较快的产业部门。监管程序价格会经常发生微小的变动，监管价格价格在期限内基本不发生急剧变动，小受监管期限的影响。但期限变化将对价格产生重要的影响。A-J效应是AVerch和Jollllson对资本回报率监管条件下的被监管企业策略行为的一种分析，他们认为在资本刚报率条件下，被监管企业为获得更多的收益，常常有“资本过度化”的趋势。所以综上所述，以我国国情来看，在城市公交的票价规制时，我国适宜选择最高限价。5．1．2．2加大财政补贴力度政府不能把城市公交服务看作甩掉包袱的契机，因为无论城市公交服务怎么改革，政府都必须实施有效的监督，使改革不能脱离政府的监管，不能讲改革完吲唐威．基于利益均衡公交补贴政策研究[D】．长沙：长沙理工大学，2009万方数据 华北IU力入学坝十学位论文全推向市场。之前的十堰市改革之所以会失败，就是因为十堰政府在改革一开始就没有明确自己的定位。政府要想发挥有效的监管作用，既要保证企业按照政府的规划、在不损害公共服务公益性、不侵害人民利益的基础上开展自主经营活动，又要保证在经营过程中，企业能够充分地参与市场竞争，发挥市场的资源调配作用，使企业“有利可图”，维持基本的生产经营活动。这些是改革的题中之义，也是政府必须承担的责任。此时，最有效的方式就是价格补贴，可以有效缓解企、lk因票价低廉造成的入不敷出局面，也可以使公众得到更好的公共服务。政府可以采取两种方式进行补贴：补贴给公众或是直接补贴给提供服务的企业，即直接补贴与问接补贴。’我国之前一直采用的方式都是补贴接受服务的公众，即“暗补”，城市的公交卡、月票就是此种形式。办理月票的市民都可以享受优惠价格乘车。但其实实施的效果并不明显，容易混淆企业的政策性和经营性，不利于企业的盈利以及服务效率的提高。所以此种情况下，势必要求我们由“暗”转“明”，将财政资金直接发放给社会无力承担交通费用的弱势群体或是个人则更为有效。这样不仅使补贴更有针对性、提高政府资金的使用效率，还有助于真正有效改善社会低收入阶层的生活条件，而不是不加区别地补贴。在价格补贴方面，各城市公交行业的主管部门应配合财政、价格部门建立规范的企业成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，对企业的成本和费用进行评价，衡量出企业的真实成本。要委托地位独立的专业性机构对企业的成本与费用进行核算，之后监管部门要秉持实事求是的态度，依据评估结果并结合企业与政府各自的情况，进行综合裁定，科学、严谨地测算出企业的成本与费用。亏损分为政策性亏损与经营性亏损。【231政策性亏损是政府为了维护公共服务的公益性特点，对票价规定上限，企业不能随意抬高票价。企业的政策性亏损应由政府进行补贴。政府要根据之前的综合测评，明确企业的成本、各项费用以及用于维持企业必要运转的固定收益，对低于成本加固定收益的实际价格进行补贴，补贴的过程必须是公开、透明的，必须在合理的价格监管机制下进行。企业的经营性亏损是由企业自身运营出现问题而造成的亏损。这部分亏损企业必须通过改善管理手段、提高经营效率、提高服务质量来扭转，而不是通过政府的补贴来缓解困境【241。这就需要企业积极参与市场竞争，提高自身综合实力，引入现代科学的管理手段以及管理体制，扭转不利局面。政府进行补贴时，要明确区分企业的政策性亏损和经营性亏损，明确什么应该补贴，什么不该补贴，不该补贴【23】周慧．公用事业民营化过程中的公益性和经济性分析——以公共交通为例【J】．科技情报开发与经济，2007(24)㈣戚坚军．论我国公用事业民营化中的政府责任缺失及其完善【D】．北京：华北电力大学，20094I万方数据 华北电力大字帧士学位论叉的绝不乱补。油价补贴是价格补贴的一个重要方面，因为油价占据公共交通运营成本的很大一部分。近年来，随着世界局势的动荡不安，主要的原油出口国都削减了原油产量，且我国的社会经济快速发展也相应需要更多的能源为支撑，这就导致油价持续走高，公交服务的运营成本也随之大幅上升，企业利润此消彼长，在这，一背景下，企业的利润连年减少，甚至入不敷出。而我国政府为了缓解交通压力、节约能源、保护环境，积极倡导市民乘坐公交出行，所以通常制定价格上限，推行低票价政策，这就限制了企业在调整票价方面的自主权，公共交通天然的公益性决定了票价不能像其他商品一样随供需而波动。所以就需要政府予以补贴。具体来说，在一个计算周期内(可以一年)，通过核算确立一个基准油价，当油价上涨超过这个基准油价，就会产生一个差额，而当油价下跌时也会产生另一个差额，前后两个差额相减即为油价补贴额度，其为正则进行油价补贴，其为负则不给与补贴。政府补贴也包括社会福利补贴，一些政府部门的责任在转让特许经营权的同时一起被转嫁给承包企业，例如社会福利(包括学生、成人持月票乘车、军人、老年人、残疾人免费乘车)或是企业在政府的指令性命令下必须承担的费用支出等。因为政府是保证社会经济正常运转、维护社会公平正义的主体，所以这些责任本不应该由企业承担，而应由政府进行补贴。专项经济补贴也是政府补贴的组成部分。政府制定的年度预算要规划出公交建设专项资金，重点用于公交基础设施的建设，比如停车场、换乘枢纽、调度中心、专用车道等设施建设，并出资进行车辆维护与车辆更新。要制定合理的配套税收政策，对于符合条件的公交公司，给予相应的财政倾斜、税收优惠【251。5．2推进法制化建设市场经济需要依靠法律来保障，在市场经济条件下，法律是社会正常运转、社会经济健康发展的必要保障。尤其是我国刚刚放开城市公交领域，更需要法律、法规的保障。要想城市公交服务中的非公经济成分能够起到应有的激发市场活力、提高生产效率的作用，要想使城市公交服务与市场经济的发展速度、规模以及程度相适应，要想更好地进行政府职能转换、改变束缚市场经济发展的传统、僵化体制、更好地为市场经济保驾护航，同时改变固有的费时费力的直接管理模式，都必须有健全的法律法规作保障。健全的法律、法规，可以使政府在进行监管活动时有法町依，而不是随意执法。外国在市场化改革中都是先进行制度变革，【25l赵颖．我国城市公交服务公私合作机制的构建【D】厦门：厦门大学，200942万方数据 华北l￡l力大学帧十学位论文再进行体制改革的，因为制度是根本。国外的成功改革实例表明，通过制定明确的法律、法规来对市场活动进行规范，对可能出现的问题以及风险提前制定依据予以规避和解决，是最有效的方法。健全的法律、法规体系能够避免改革的盲目性、随意性和不确定性，减少改革成本，保证改革的公正性和透明性。【26】市场经济需要在法律的规范F运行，在市场经济条件下，法律为社会公共服务的改革与发展提供保障与支持。城市公交领域的市场化改革也相应需要配套的法律、法规予以保障。我国的市场化改革都应做到“法律先行”，城市公交服务公私合作机制改革也不例外。这就要求我们在改革初始阶段，就要建立明确的法律规范，并在改革的逐步推进中，对已有的法律规范不断完善；这就要求政府管理人员在对市场经济、改革的公共服务领域进行监管时，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。但是从我国多年的改革历程来看，改革总是先于立法，在改革开始之后，为了解决相应暴露出来的问题，才进行相关法律的制定，或是将改革的经验、教训加以总结，以此作为制定法律、规章的依据。这种方式完全是为了解决问题，随着问题、教训的出现而应运而生，针对性虽强，却要付出巨大的改革成本。改革总是分步骤、分阶段、分周期进行的，从开始改革到制定、完善、实施相火法律期问，由于我们经验不足，缺乏解决问题的相关经验，且没有完善的法律可以依循，必定会在这一“法律真空”期中暴露出各种问题，混乱局面是可以预想到的，给很多擅于“钻空子”的投机者提供很多机会，这些都会造成巨大的经济损失，损害人民的利益。清晰、完整和一致性的法律是公私合作机制模式有效运作、发挥优势的必要保证。当前我国亟待解决的问题就是制定这样的法律规范，统一对所有适用的公共服务领域进行管理。以保证改革的顺利实施。公交服务领域也需要这样一‘部法律，能够清楚、明晰地定义政府与私人部门应承担的责任与享有的权利。因此，建立法律成为公交服务公私合作改革的最迫切任务。要想制定一部完备、适合我国改革实践的法律，就必须参考我们在改革进程中出现的各种问题、暴露的各种体制弊端以及成功进行改革国家的相关经验。而且，自从2001年我国加入WTO后，政策、法律还应与国际接轨，所以在立法过程中还不能违背WTO的要求。积极建立法规，实行“立法先导”的改革模式。㈣刘奕杉．关于我国私人投资公益事业的行政立法探析【D】．沈阳：东北大学，200543万方数据 5．3提高政府的管理能力5．3．1转变管理理念1、政府由“划桨人”转变为“掌舵人”。学术界传统观点和研究政府职能的专家、学者普遍认为，只有政府才能提供公共服务、生产公共产品。但是现代经济学理论颠覆了这一观念，认为公共服务的生产者和提供者并不指向|一J一概念，即生产者不一定等同于提供者，二者可以分离。虽然公共服务具有非排他性和非竞争性，这两个特性使千百年来公共服务都是由政府提供，因为传统观念认为政府提供更有效率。但是这并不等同于公共服务应该由并且只能由政府直接生产，也不等同于政府必须独自承担全部公共服务的生产责任。城市公交服务公私合作机制的诞生就是建立在这一理论上的，让政府与市场最大限度地发挥各自的优势，以便给市民带来更好的公交服务的体验。从政府管理方面分析，我国应转变传统的政府管理模式，开展政府“再造”运动，打破延续几千年的“官僚型”政府管理方式，即政府应从“划桨人”转变为“掌舵人”，这一角色的转变可以改变政府在公交服务方面的垄断地位，将生产与提供分开。【27】2、在管理角色上政府要从“契约人”过渡到“垄断者”。也就是说，政府要想顺应市场需求、满足人们目益增长的出行需求、提供有效的公交服务，必须一开始就明确自己所处的地位，明确自己所肩负的监管责任。只有知道什么是正确的、什么是错误的，什么是必须做的，什么是不能做的，才能保证权力的合理运用，保证政府不会越权、滥用职权，保证政府能够通过正确行使权力维护人民的合法权益，保证公共服务的生产、提供能够满足人民的需求。我国之前提供公交服务的传统模式是采取政府“一言堂”、行政独裁的模式，即政府控制公交服务从生产到提供的全部过程。政府把公交服务的全过程整合到一个闭塞、僵化的行政体制框架中，这种高度集中化的行政制度结果是我国公共服务提供的一大弊端。这种体制无法使资本自由流动，无法顺应市场经济如火如荼的改革，我们势必需要下大力气转变传统的行政模式，要想顺利改革，首先需要转变观念，明确政府定位。5．3．2明确管理职能我国政府一直以来都是行政凌驾于经济运行之上的职能型政府，但是随着市吲贾凌民，吕旭宁．创新公共服务供给模式的研究【J】．中国行政管理，2007(4)：20—23万方数据 华北电力大学硕士学位论文场经济的深入发展，这种职能型政府模式弊端日益凸显。历史经验告诉我们，政府并不是资源配置的最有效手段，政府存在先天的不完美，有其自身无法克服的缺陷，及学术界普遍认同的“政府失灵”。政府有时候不能制定正确、科学的决策，寻租现象严重以及刁i能敏锐的适应市场需求的变化都会使资源不能配置到最需要的地方。城市公交服务公私合作伙伴关系为政府转变职能和政府治理变革带来了契机。【28】要更好地进行社会主义改革、实现市场的资源配置主导作用，必然要有相应的政府机构，即一个“现代化”的政府。要求政府将之前过多的职能转移、推向市场，改变之前“管得过多、过死”的管理方式，将近乎于无限的职能缩减到有限，要求政府对原因职能进行划分，在明确哪些是必须履行的职责，哪些是可以交由市场、发挥市场主体作用的职责。合理定位政府职能，颠覆传统的垄断地位，放开城市公交服务领域，通过竞争机制的引入，有效提供公交服务。改变之前低效率甚至无效率的公交提供方式。需要我们对政府职能再定位，这是不可忽略的重要因素。在城市公交服务公私合作机制改革中应把政府的职能定位为：合理授权、完善规制和适当监管。我国在市场经济发展尤其是公私合作机制的实施过程中，城市公共交通是较早施行市场化改革的试点领域。但由于天然公益性的特点不能丧失，所以始终不能摆脱政府部门的掌控，政府的监督、管理是保障改革顺利进行的最强有力武器。政府并不能将城市公交服务的全部责任、全部风险都转嫁给私人部门，公私合作伙伴关系只是一种合作关系，而不是完全替代关系。只是公交服务的生产权由企业负责。保证全体社会成员都可以共享改革成果，并着重保障弱势群体的利益，始终是公共部门必须承担的义务。将公私伙伴关系引入城市公交服务以后，城市公交由于是社会公共服务，具有天然的公益性特点，所以本质上仍为政府所有，但是经营权归私人企业所有，这就分离了城市公交的所有权与经营权。政府部门的具体职责也发生相应转变。即：保证国有资产良好、并实现增值；制定法律、依法行政；建立完善的公交服务准入机制，公开招投标，并对入围企业进行严格审核，重点审查其之前的经营状况以及是否具有相关资质，这一点十分重要，有资质的企业拥有公交服务经营权更能保障公交服务的质量以及人民的根本利益，另外市场的调节作用也会使公交服务经营权流向有资质的经营者；建立科学有效的运行机制，对经营者的相关经营行为依法进行监控；维护私人企业合法经营的法律框架下能得到合理的利益回报，建立公开、透明的政府价格补贴机制，确保价格补贴有针对性地通过正常渠道，切实流向城市公交服务行业；主导城市公共基础设施的投融资事业；依法对票价进行监管；管好、用好特许经营出让费；在特定周期内，考核、评价经营者的经营状况以及财务状况，好的继续鼓励，不好的通过惩罚、勒令整改、或是㈣陈振明．政府再造——西方“新公共管理运动”评述【M】．北京：中国人民大学出版社，200345万方数据 华北电力人学硕士学位论文解除经营权等措施给经营企业施加压力，鞭策其改善经营管理、提高生产效率、提高服务质量等。总而言之，城市公交主管部门要肩负起维护社会公正、切实提高服务质量、保证人民共享改革成果的责任。5．3．3树立良好的信用体系公共部门和私人部门之问的相互信任被视为公私合作制成功的前提，培养公共部门和私人部门之间长期合作、相互信任的关系对发展中国家，特别是对历史上公共部门和私人部门之间没有合作经验的我国而言尤为重要。对于刚刚在城市公交服务领域应用公私合作制的我国来说，政策法规尚未健全，这个时期政府的承诺和保证就显得尤其重要。面对城市公交服务这个巨大的市场，很多有实力的私人部门有兴趣投资，但却迟迟不敢付诸行动，一个很重要的原因就是政府在现代社会中的诚信缺失。诚信政府是指政府作为价值体系的捍卫者，在社会发展中必须以自己诚实守信的意识取信于民。政府诚信是最宝贵、最重要的社会资源，是行政文明的重要标志，是凝聚民心、号召民众和推动社会发展的强大精神动力。[29】我国在经济转型时期，在初步形成市场经济体制后，就尝试在城市公交服务领域引入市场的竞争机制来提高服务的效率和质量。但在公私合作机制改革过程中，政府失信的案例不胜枚举：政府承包合同，特许经营权和补贴，都可以通过贿赂、串谋来俘获政府，发生政府寻租现象；政府找各种理由不履行和私人部门签订的合约，拒绝给与私人部门所需的财政补贴；随意改变公共服务的政策，造成政策不稳，损害私人部门利益；更有甚者是有些地方政府为了招商引资，在协议中做出不切实际的过高承诺，签约时皆大欢喜，充满了乐观气氛，但在具体操作过程中却碰到诸多难题，造成违约和纠纷等等，这极大地挫伤了投资者的积极性，阻碍了市场化的进程。从长远来看，更为严重的后果是，政府信誉的丧失将极大地损害整个经济体系的正常运行，增加经济的不稳定性，抑制经济的健康发展。市场经济需要讲究诚信，没有诚信，经济就不会有长远的发展。因此必须加强政府自身的诚信建设和执政能力建设，确保政策的可执行性、连贯性和远瞻性。5．3．4加强惩罚措施诚信是社会经济健康、有序发展的重要保障，是做人的基本道德准则，如果在现代文明的社会中，社会成员可以不守承诺、不讲信用，也不用因失信I叮支付㈣廖靓．我国公用事业公私伙伴关系善治研究[D】．厦门：厦门大学，2006万方数据 毕北电力犬掌坝士学位论文代价或是支付很小代价，那么整个社会就会陷入一种无序的环境，信用缺失就会像传染病一样传播开米。行为主体是否恪守信用，是同信用行为的监督机制是否健全有着重要的关联的。对政府行为的监督、约束，仅仅靠政府的自觉是不行的，必须借助一定的外在力量。目前我国还没有一整套完善的行政惩罚和赔偿制度，信用缺失者没有相应的惩罚措施和手段。政府在制定决策时不可避免地会出现判断失误，失误必然会损害公众利益，但是我国现行的法律、法规中并没有能够维护由于政府失误对公众利益产生影响的具体赔偿制度，而且即使有，能够取得赔偿的范围以及额度都非常有限，不能很好地警示政府。缺乏完善的监督、约束制度以及司法制度，使公众很难取得因政府失信于民而造成损失的赔偿。公众即使想维护自身合法权益，追究政府的是失信责任，也是力不从心，因为中国几千来形成的“官本位”的传统，使“民告官”中，人民必然处于不利的地位。因此，为保证城市公交服务公私合作机制的顺利推行，应建立一种新型的、以结果为导向的绩效系统和问责机制，将政府内部考核与外部评议、专家评价相结合，充分发挥各种评议的有效性，建立360。考核体系。同时，政府官员要树立在“新公共管理”、“政府再造”等运动中倡导的新政绩观，政绩观也要与经济的发展、科学发展观相匹配。要按照奖优、治庸、罚劣的原则，政府部门要对自己的行为以及行为产生的结果负全责，一旦出现失误，必须追究责任，不能息事宁人，错误无论大小，都要给公众一个交代，这样才能避免政府“逃避责任”。除此外，还必须强化信用惩戒和赔偿机制，对失信者予以重罚，使其付出沉重代价。只有加强行政处罚力度，才能对违法犯罪者起到警示作用，才能重树公众对社会的信任、重树公众对政府的信任。最后还要把行政阎责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必究，对损害民众利益的突出问题，要严格依法追究责任，努力建设责任政府。5．4本章小结本章为全文重点部分，意在“解决问题”。通过前文各章内容的铺垫介绍，重点得出完善我国城市公交服务公私合作机制的对策建议。根据之前介绍的我国改革中现存问题，归纳出三条建议，即：完善利益机制、推进法制化建设、提高政府的管理能力。希望对我国的改革有借鉴意义。47万方数据 华北电力大学硕士学位论文第6章结论改革开放以来，随着我国国民经济的快速增长，国家综合实力显著增强，单纯依靠政府提供城市公交服务的方式已经难以满足公民日益增长的公共服务需求，因此通过市场参与来提高城市公交服务供给的效率与质量就显得|．分必要，公私合作机制就是在这一背景下应用而生【30】。本文阐述了在城市公交服务领域引入公私合作机制的基本理论，分析了国内外成功或是失败的改革案例，在理论与实践的基础上提出公私合作机制是我国城市公交服务改革的理想模式。总的来说，当前我国城市公交服务公私合作机制的改革还处在逐步探索阶段，公私合作机制方案的实施不能只依靠市场的资源配置作用，它的运作过程是一个系统工程，需要从各方面加以改革，过于求快可能导致过犹不及。这就要求在城市公交服务公私合作机制改革的同时，针对我国现今存在的问题做好各项配套改革措施，只有这样才能为改革的顺利推进提供有利的支持。【301术轶威．我国地方政府诚信建设探究【D】．长春：吉林大学，2009万方数据 华北电力大学硕士学位论文参考文献王圆．城市公共交通行业的产业组织分析[D】．西安：长安大学，2007f2倒、延华．国有林区城镇公用事业民营化研究【D]．哈尔滨：东北林业大学，2008『31牛翠兰．城市公共交通补贴机制研究[D】．西安：长安大学，2008[4】董砚宝．我国城市公交民营化的问题及对策研究【D】．青岛：中国海洋大学，2010[5]于晓丽．城市公交行业市场化路径选择问题[D】．天津：天津商jIk人学，20ll[6】王小青．论基础设施建设项目民营化[D】．北京：中国人民大学，2006[7]文秘站[EB／OL】．h婶：／／州州．cn眦．com[8】崔玉洁．我国城市公交行业民营化问题研究[D】．上海：华东师范大学，2010[9】国外城市基础设施市场化、产业化建设经验借鉴【EB／OL】．h鲤；碰幽场pQ幽墨：g【lO】程晋功．淮南中北有限公司战略规划研究【D】．贵阳：贵州大学，2006【11】梁雪峰等．城市巴士交通规制政策[M】．哈尔滨：哈尔滨工业大学，2008：56．60【12】戴晶斌．现代城市公私伙伴关系概论【M】．上海：上海交通大学，2008：110一12[13】薛裴．公共物品供给的民营化研究【D】．北京：首都经济大学，2006【14】沈巍．大城市公交优先发展战略研究[D】．南京：东南大学出版社，2006[15】句华．公共服务中的市场机制：理论、方式与技术【M】．北京：北京大学出版社，2008：80一81[16]王俊豪，周小梅．中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策[M】．北京：经济管理出版社，2004：40．42f17】王俊豪．英国政府管制体制改革研究0阅．上海：上海三联书店，1998：54．55[18】达霖·格里姆塞，莫文·K·刘易斯．公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命【M】．北京：中国人民大学出版社，2008：118．119[19]【28】陈振明．政府再造——西方“新公共管理运动”评述【M】．北京：中国人民大学出版社，2003：13．14，89．92【20】李海岩，宋葛龙．城市公用事业市场化改革的观察与思考——德国和瑞典城市公用事业改革考察报告[J】．经济研究参考，2005，(1)：25．30[21】龚添．我国行政管理现代化问题研究【D】．北京：首都经济贸易大学，2011[22】唐威．基于利益均衡公交补贴政策研究[D】．长沙：长沙理工大学，2009【23】周慧．公用事业民营化过程中的公益性和经济性分析——以公共交通为例[J】．科技情报开发与经济，2007，(4)：49．50[24】戚坚军．论我国公用事业民营化中的政府责任缺失及其完善【D】．北京：华北电力大学，2009[25]赵颖．我国城市公交服务公私合作机制的构建【D】．厦门：厦门大学，2009[26】刘奕杉．关于我国私人投资公益事业的行政立法探析【D】．沈阳：东北大学，200549万方数据 华北电力大学侦士学位论文[27】贾凌民，吕旭宁．创新公共服务供给模式的研究[J]．中国行政管理，2007，(4)：20．23【29]廖靓．我国公用事业公私伙伴关系善治研究[D】．厦门：厦门大学出版社，2006[30】术轶威．我国地方政府诚信建设探究【D】．长春：吉林大学，2009【31】余晖，秦虹．公私合作制的中国试验[M]．上海：世纪出版社，2005：201—202[32】[澳]休·史卓顿，莱昂内尔·奥查德，费昭辉译．公共物品、公共企业和公共选择：对政府功能的批评与反批评的理论纷争【M】．北京：经济科学出版社，2000：233．235[33】[美】丹尼斯·缪勒，杨春学等译．公共选择理论[M】．北京：中国社会科学出版社，1999：241．243[34】[美】萨瓦斯，周志忍译．民营化与公私部门的伙伴关系[M】．北京：中国人民大学出版社，2002：178~179[35】【美】盖伊·彼得斯．政府未来的治理模式【M】．北京：中国人民大学出版社，2002：165—167[36】戴维·奥斯本、特德·盖布勒．改革政府～企业精神如何改革着公共部门【M】．上海：上海译文出版社，1996：78—79[37]陈淮．城市公共交通管理[M】一匕京：中国发展出版社，2007：115—120【38】王丽娅．民间资本投资基础设施领域研究[M】．北京：经济出版社，2006：172—178[39】[美】曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑[M】_上海：上海三联出版社，1995：77—78【40]【美】布坎南．民主财政论【M】．北京：商务印书馆，1999：20．21[41】亚当·斯密．国家财富的性质和原因的研究【M]．北京：商务印书局，1996：201．202[42】周文．论公共产品的私人供给[J】．党政干部论坛，2006，(10)：100一102[43】杨晓光．公共交通与城市发展研究及实践[M】．上海：同济大学出版社，2006：99．102[44】中国交通年鉴社编辑．中国交通年鉴[M】．北京：中国交通年鉴出版社，2007：389．397[45】李国英．地方公共物品供给的民营化研究[D]．湖南：湖南大学，2005[46】余菊芳．城市公交事业民营化的风险问题研究[D】．福建：福建师范大学出版社，2006[47】李洪波．公共物品供给机制研究【D】．天津：天津大学硕士，2005[48】人民网[EB／oL】．什么是公私合作制．http：／／，theo巧．people[49]孙洁．城市基础设施的公私合作管理模式研究[M】．北京：中国人事出版社，2007：25．26[50】唐建新．中国引入民间资本进行基础设施建设若干问题探讨[J】．经济评论，1999，(3)：78．79万方数据 华北电力人学硕士学位论文[5l】刘琪．论城市公用事业民营化[D】．四川：四川火学，2005[52]PPP—ForSustaillabIeDeVelopment【R】．UIlitedNationsInstituteforTI．ainingandResearch，2010[53】GuidanceForSuccess如1PPP【R】．TheEuIlopeanCommission，2003【54】JohnR．Allan．PPP：AReViewofLiteraturePractice[J】．SaskatchewanInstituteofPIlblicPolicyP印er’2009：98一lOO[55】TheNationalCouncilForPPP，USA．FortheGoodofthePeople：UsingPPPToMeetAmerica’sEssentiaINeeds【R】，2008[56】TheNationalAuditO伍ce．LondonUnde玛round：AretllePublic—PriVatePamlerShipsl墩elytoworksuCcess血lly[J】，HC644Session2003—2004：17June20045l万方数据 华北电力大学硕士学位论文攻读硕士学位期间发表的学术论文及其它成果(一)发表的学术论文：l、《多伦多绿色建筑发展经验及其启示》，李希掂(第二作者)，中国人文社会科学核心期于U：《新视野》，2013年7月总178期52万方数据 华北电力大学硕士学位论文致谢时光荏苒，白驹过隙，分分秒秒问我的研究生生活即将走到终点。回想将近3年的华电生活，感恩又感动。在这里，我收获了知识，收获了友谊，更收获了各位恩师的谆谆教诲。如今，我即将离开这里，离开前想要表达的感谢之情太多太多。首先，我要感谢我的导师王伟老师。治学严谨、}尊学精深、求真务实、兢兢业业的他，不仅教授我知识，更教会我做人、做事、做学问的道理。迷茫的时候，导师的一句话使我茅塞顿开；伤心的时候，导师的安慰使我拨云见雾。即将步入岗位的我，定将恩师的教导铭记于心，恩师的恩情铭记一世。其次，我要感谢所有公共管理教研室的各位老师，感谢每位老师的悉心教导，使我丰富知识，开阔眼界。最后，感谢与我携手并进、一起走过的同学们，这段时光因为你们赋予我真挚的友情而更显珍贵。万方数据'